厦门水务改革与公共管理创新

传统市政公用事业实行的是政企不分、政事不分、垄断经营的体制，造成亏损严重、服务不足、效率低下等种种弊端。2003年，厦门市委、市政府做出了水务行业市场化改革决定，从此走出了一条顺应时势、适合国情的公用事业改革成功之路。

一、厦门水务改革的经验与成效

水务业是中国未来发展最快也最具吸引力的产业之一，具有自然的垄断属性和规模经济效应，其完整的水务产业链条包括水源、供水、节水、排水、污水处理。水务企业的重要发展方向有两个：一是“供排水一体化”，二是“跨区域经营”。

1.组织架构——组建“三水合一”的水务集团

厦门水务集团有限公司是在原厦门市自来水公司、厦门各污水处理厂、市北溪引水管理所等14家单位的基础上于2003年6月28日组建而成，是一家主要从事水务投资、建设、生产、经营的国有大型水务企业。厦门水务集团有限公司重组难度最大的是“原水、给水、污水”14家单位组织结构的合并调整。在厦门市委、市政府的领导下，仅用了半年时间就完成了整合和改制工作。

2.产权安排——产权结构多元化，引进战略投资者

厦门水务集团确立的主导思想是通过引进战略投资者作为企业经营的战略合作伙伴，由此引进先进的管理理念和管理经验，提高水务企业的经营发展能力，而不是简单地把国有资产“出让”或“变现”。

厦门水务集团有限公司与中环保水务投资有限公司携手合作，可谓强强联手，资源互享，优势互补。一方面，厦门水务集团有限公司引进了战略合作伙伴，增强了集团的市场综合竞争实力。另一方面，通过在合资公司中引进先进的企业发展观念和经营管理机制，极大地提高集团的整体管理服务水平和市场竞争力。两年间，厦门水务集团经历了“三级跳”，跨越了两大步，实现了产权主体的多元化，为厦门水务产业的发展注入了新的活力，也为厦门的公用行业产权制度改革积累了有益的经验。

3.价格调整——寻求市场机制

长期以来，我国城市自来水行业一直视为福利性行业，一直在低于市场实际成本的低价位下运行。在城市化迅速发展、城市建设急需大量资金的今天，城市水业领域只能推行水价全成本核算体系，公众需要对制水的投资收益和运营成本支付全部费用，这是由中国现阶段国情所决定的。

水价改革的关键就是要建立以节约用水为核心的合理的水价形成机制；水价形成机制改革对提高企业运营水平和赢利水平，吸引私人部门投资，拓宽水务市场融资渠道，改革现行供排水管理体制，引入市场竞争机制起到了积极的作用，也为水务市场带来了巨大商机。

4.准入规制——特许经营（授予与转授）

实行城市水务行业市场准入制度。厦门市政府授予厦门水务集团有限公司城市供水、污水处理的特许经营权，在市场上、权利上保证，在责任上、义务上约束。厦门水务集团又分别对下属两个合资公司转授了特许经营权，在这里，厦门水务集团似乎具有“准公共机构”性质。

厦门水务集团的产权安排采用的是部分出让模式，即只出让自来水厂和污水处理厂的股权（分别为控股型和非控股型），原水和管网不出让。这是因为，净水与污水处理两个节点具有弱自然垄断性质，城市水业的规模经济和自然垄断主要体现在管网这一环节，供水与污水管网建设对城市建设与城市软环境影响巨大，需要政府具有较强的控制力。这样就既对合资公司的生产运营调度、监控有效、有力，同时也对水价管制造成的压力不是很大。

二、需要进一步探索解决的问题

政府如何实现由“内部掌控”向“外部管制”的角色转换，还是一个悬而未决的问题。

厦门的水务改革，一开始就是市政府发起的，政府在其中的作用举足轻重，至关重要，可以这么说，没有市政府的果断决策与积极干预，水务改革无从谈起。但是，下一步该怎么办呢？抽象地说，政府如何由强势介入转向逐步淡出，如何通过管制既能保证政府“放手”并且“放心”，又能保证水务企业具有理性博弈的良性发展空间，尚需进一步探索。具体地说，如何营造环保局、市政园林局、卫生局之间的监管合力？公众对公用事业特许经营的监督如何体现？尚需进一步探索。

三、 对我国公用事业管理体制改革的影响

可以说，厦门水务改革继深圳水务改革之后，进一步打消了对于私人资本是否可以有效地提供公共服务方面的疑虑，取得了重大突破，代之以“官督民办”、“公私合作”等新公共管理理念。

我国城市水业最常用的特许经营暨合同方式就是BOT（建设、经营、转让）模式。通过反复比较、论证，厦门水务改革没有采用BOT、租赁等固定回报的模式（这种模式实质上是一种质押贷款行为，短期行为严重，是多年前水务建设资金紧缺的产物。实践证明它有很多弊端，不利于水务企业的健康和长远发展），产权安排在关键资产上体现出国有资产的主导控制。由于厦门水务改革是先整合水务资源，再进行招商，因此，也使水务集团在引进战略合作伙伴上，拥有更强的实力和更多的选择主动权。厦门水务改革可以成为全国其他城市水务改革的样板之一。

厦门水务改革也为政府职能转变提供了新鲜经验。它表明，要创新思维，变革机制，政府公共投资必须立足于回归政府职能，以提高基本公共产品和公共服务的供给水平。