中国水治理的现状、问题和建议

水治理的主要矛盾已经转变为可持续、绿色、宜人、高效等更高的水治理要求与水治理现状之间的矛盾

□贾绍凤

中国水治理成效显著

改革开放40年以来，中国水治理成绩巨大。这突出表现在：（1）大规模的水利建设和治理，基本保障了大江大河的防洪安全，彻底改变了以前大江大河决口、动辄造成千上万人伤亡的被动局面。（2）满足了社会经济快速发展的供水需求，支撑了粮食产量的稳步提高,进而保证了中国的粮食安全。据统计，目前中国水力发电占社会总发电量的比重达到19%，成为可持续绿色能源的重要组成部分。（3）通过不断改革和完善，已经建成了流域管理与区域管理相结合、综合管理与分部门管理相结合、政府配置与市场配置相结合的现代水资源管理制度。

水治理仍然存在的问题

与此同时，中国的水治理也存在十分突出的问题。其表现有：（1）洪涝灾害仍然频繁发生，如“8.21寿光洪灾”这样的局部洪灾，“城市看海”成为普遍现象。（2）北方很多地区水资源开发过度，华北等地超采地下水使得水资源开发利用存在不可持续的风险；水污染泛滥的状况没有得到根本扭转，三分之一监测河长制水质在IV类、V类及劣V类，三分之二浅层地下水观测井的水质属于差和较差，类似2018年8月洪泽湖四万亩鱼蟹被上游泄洪污水毒死的情况时有发生。（3）北方地区河流常年干涸，河湖生态用水被人类挤占，河流生态系统被严重破坏，白鳍豚等水生物种濒临灭绝。（4）水治理体系还不完善，机构还处于变动调适中，机制还有待于进一步理顺。

中国水治理面临的新形势

1.社会主要矛盾的改变对水治理提出新要求。中共十九大报告强调，中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的改变，在水治理方面有何表现？

从多种指标来看，中国已经处于环境库兹涅茨曲线的顶点。水资源消耗量、水污染物排放量已经达到顶点并转而下降。笔者曾在2000年预测中国高峰用水不会超过6500亿立方米。根据《中国统计年鉴》的数据，农业用水、总用水都曾在20世纪90年代末至2000年出现下降现象，但从2004年之后又转而上升。2013年持续增加到了6184亿立方米。这主要是受了当时初始水权分配和划分用水指标的影响，各地倾向于多报用水数据。2013年以后，农业用水、工业用水、总用水都出现下降现象——中国用水在接近6200亿立方米的高峰之后，转而下降。

这一下降趋势不会逆转，也就是说，未来中国用水量将不会恢复到接近6200亿立方米的水平。中国的经济已经发展到冶金、建材、化工等高用水行业严重产能过剩、必须压缩产能的阶段，并且污染防治执法的日益严格也会倒逼污水排放大的行业减少用水，因此工业用水必将少于现在的水平，同时因为农业节水技术的进一步推广，以及缺水地区农业种植结构向低用水作物转移，农业用水量也将在保持粮食产量的前提下进一步减少。

从废水的排放看，虽然中国废水的排放总量仍在增长，如2015年排放总量为735.3亿吨，比2014年增长2.7%，其中生活污水排放量535.2亿吨，增加了4.9%，但污水中的主要污染物氨氮和化学需氧量（COD）逐年下降。废水中氨氮排放量从2006年出现转折呈下降的态势。

经过大力治理，河湖生态在趋于好转。在1997年黄河断流600余公里、1998年长江大洪水之后，中国政府对河湖生态治理保护力度大幅度增加。突出表现在：长江等流域退田还湖，湖泊生态好转；对黄河实行干流统一调度，从此保证了黄河不断流；对尾闾湖泊干涸的西北内陆河流（塔里木河、黑河和石羊河）进行了重点治理，使得塔里木河下游台特玛湖、黑河下游居延海、石羊河下游青土湖相继恢复水面。

这说明，在水治理方面，基础设施严重落后于防洪安全和供水需求的矛盾已经根本缓解，大规模水利工程建设的时代已经过去。水治理的主要矛盾已经转变为可持续、绿色、宜人、高效等更高的水治理要求与水治理现状之间的矛盾。而这其中，很大一部分矛盾都是由人的不合理使用行为造成的。因此，水利部提出今后水资源管理的主要任务是调整人类对水的不合理使用行为，尤其是破坏行为。

2.政府-市场-社会相结合的现代治理体系建设对水治理的要求。由于现代社会治理的广度和深度，不是单一的市场或社会自治所能胜任的，政府-市场-社会三位一体的治理体系必不可少。政府负责制定社会治理的法规，按法规进行重要的内政和外交管理；市场按照规则以及政府的调控来配置资源；社会各方实行内部自治并参与社会事务的管理。作为社会治理的一部分的水治理，也应该符合这一发展方向。在目前行政主导乃至垄断的治理格局下，需要大力发展水治理的相关市场机制和社会参与机制。

3.现代新技术发展对水治理的新要求。计算机网络的普及曾带来信息传播的革命。1994年清华大学学生朱令铊中毒就是通过电子邮件由国外医学专家诊断的。2000年后智能手机和移动网络的普及，使信息传播进入了自媒体的新时代。社会舆论有了完全不一样的生态。水治理必须适应时代的要求，接受群众无所不在的检验和批评。以物联网、人工智能为代表的新技术，使得社会治理进入智慧时代。水治理也应该跟上智慧时代的步伐，大幅度提高水管理的信息采集、传输、处理水平，提高水管理的自动化、智能化水平。

      4.继续改革以充分发挥市场机制在水资源配置中的作用。必须坚持资源配置的市场化改革方向。首先，明确水价改革的全成本定价方向，逐步落实全成本水价。经济学理论已经证明，扭曲的价格必然扭曲资源配置，妨碍资源配置的效率。目前远低于全成本的水价严重阻碍了水资源的高效配置，因此必须坚持水价改革的全成本定价方向，尽快分步骤实现全成本定价。其次，在缺水地区，要进一步推进水权水市场改革，把水权明晰到微观用水户，并允许水权交易，以调动每一个用水户关心和保护水资源的主动性、高效用水的积极性。

     5.利用新技术促进现代水治理体系中的社会参与和监督。中国管理体制的优势是政府有着强有力的决策力、执行力，但缺点是社会参与和监督偏弱。以IT技术为代表的现代信息技术，为社会参与和监督提供了便利的条件和广阔的空间。在人人都可以随时随地联网的时代，可以充分发挥每个人的“移动观测站”功能，对突发洪水、道路积水、水管漏水、水污染等水情进行报告，参与水管理并进行监督。

     6.推动水治理的国际合作。积极参与国际水治理组织的活动，广泛开展水治理国际交流与合作，深入参与国际水治理规则的讨论，适时提议和商议国际河流合作组织的建设。

(作者为中国科学院地理科学与资源研究所研究员)