别了,中国式PPP

2023-12-12 15:41:50 作者 : 围观 :89次

辞旧

一日之内，财政部就废止了11部PPP文件。

11月16日，财政部印发《关于废止政府和社会资本合作 (PPP) 有关文件的通知》（财金〔2023〕98 号），决定废止11部PPP有关文件。

▼图片来源：财政部

这11部PPP有关文件分别是：

1.《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)

2.《财政部关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金〔2015〕166号)

3.《财政部关于印发<财政部政府和社会资本合作(PPP)专家库管理办法>的通知》(财金〔2016〕144号)

4.《财政部关于印发<政府和社会资本合作(PPP) 咨询机构库管理暂行办法>的通知》(财金〔2017〕8号)

5.《财政部关于规范政府和社会资本合作 (PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)

6.《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作 (PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54号)

7.《财政部办公厅关于梳理PPP项目增加地方政府隐性债务情况的通知》(财办金〔2019〕40号)

8.《财政部办公厅关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》(财办金〔2020〕10号)

9.《财政部关于加强PPP示范项目跟踪管理的通知》(财金〔2020〕7号)

10.《财政部关于修订发布<政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理办法>的通知》(财金〔2021〕110号)

11.《财政部办公厅关于开展全国PPP 综合信息平台项目信息质量提升专项行动的通知》(财办金〔2022〕45号)

为什么要废止这些文件？主要是为了落实PPP新机制相关工作要求。大家知道，11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《指导意见》），建立了PPP新机制。

PPP新机制，其中一个要点就是明确了管理责任分工。此前，PPP模式一直由国家发改委和财政部两部门牵头，而新机制则明确“由国家发改委牵头做好特许经营模式的推进工作”。

一位PPP资深专家在接受媒体采访时也表示，财政部废止相关PPP文件后，PPP新机制相关政策更加明确，而大家也有所预期，基本没有太大影响。

事实上，今年以来，关于PPP新政的信号就一直不绝于耳。

2月份，全国PPP项目核查，财政部PPP项目管理库停更，导致存量项目无法更新，新项目不能审批，需要融资的项目停滞，PPP几近停摆。

2023年初，财政部政府和社会资本合作中心网站发布《系统公告》：近期陆续收到咨询全国PPP综合信息平台开放时间的邮件和电话，目前系统仍在持续升级改造中，查询功能和登录入口暂不开放，敬请理解。

▼图片来源：财政部政府和社会资本合作中心

到了10月，PPP存量项目处理意见发布，财政部PPP项目库也被废止了。

10月5日，国务院非公开转发《关于政府和社会资本合作存量项目分类处理的意见》，根据存量项目处理意见，财政部PPP项目库被废止。

文件内容显示，财政部门将不再负责项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证，不再执行每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的规定，包括10号文等相关的政策法规将根据新机制进行统一清理重新规范，目前的存量项目将进行分类处置。

财政部PPP项目管理库停更和废止，11部PPP有关文件也被废止，这些都释放出一个信号——实行了9年多的财政部、发改委双头体系已经终结，两大机构之争最终以发改委胜出落幕，原有的由财政部颁布的部分PPP政策即将退出历史舞台。

迎新

一大堆PPP旧政策退出历史舞台的同时，PPP新机制也来了。

11月8日，国务院办公厅转发了国家发改委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号），对PPP工作的下一步规范提出明确指导意见（相关链接：PPP新机制发布，垃圾固废项目应由民企独资或控股！）。

▼图片来源：中国政府网

《指导意见》的最大亮点，就是针对前一阶段PPP工作暴露出来的问题给出了新的“药方”。例如，针对地方政府隐性债务高企的现象，《指导意见》规定，要聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，不能因为采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。

而针对PPP实施过程中走样，参与主体由民企逐渐演变为国企、央企为主的现象，《指导意见》也规定，要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与PPP项目。

像是垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目这样市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；而像污水处理、污水管网这样公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上也不低于35%。

11月10日，国家发改委投资司有关负责同志就《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》答记者问。其中透露，发改委正在抓紧制定特许经营配套文件，营造良好制度环境，牵头做好特许经营模式推进工作。

很快，这个“特许经营配套文件”就来了。11月28日，国家发改委网站公布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），在12月28日前向社会公开征求意见。

▼图片来源：国家发改委

之所以制定这份《征求意见稿》，很大程度上是为了配套前段时间发布的PPP新机制。因为当时的《指导意见》明确规定，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施。

因此，这份《征求意见稿》也与前段时间发布的PPP新机制步调一致，同样强调了“使用者付费”和“调动民间投资积极性”。

例如，《征求意见稿》第一章“总则”中规定：

基础设施和公用事业特许经营应当聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入具备覆盖建设投资和运营成本并获取一定投资回报的条件，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任。

《指导意见》和《征求意见稿》的发布，意味着PPP新机制正在逐渐完善。这套由发改委牵头的，以特许经营模式为主的PPP新机制，正在逐步建立起来。

“中国式PPP”红与黑

PPP辞旧迎新，从根本上说，还是因为过去一段时间的PPP出了很多问题。

PPP，是“Public-Private-Partnership”的缩写，意为公私合作伙伴关系。从2013年起，中国开始大力推动PPP模式的发展。

2014年9月，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，要求充分认识推广运用PPP模式的重要意义，积极稳妥做好项目示范工作。同年12月，财政部成立了PPP中心，并于当年11月确定了30个PPP示范项目。

彼时，刚刚兴起的PPP大潮恰好遇上“水十条”发布的风口，给环保产业带来了一波福利。一时间，水环境项目遍地开花，环保企业跑马圈地，忙得不亦乐乎。

但福兮祸之所倚，祸兮福之所伏。PPP大干快上，很快就造成了诸多乱象，并由此导致了2017年11月“92号文”的发布，PPP清库，众多项目叫停，PPP由此转入了低潮期。

PPP清库，还和随后的资管新规一起，成为了环保产业发生“暴雷潮”的导火索，导致很多民营环保企业深陷困境，有的直到现在也没有完全走出来。

正是由于这段时间的PPP出现很多问题和走样，很大程度上已经跟国外不一样了，所以它也被叫做“中国式PPP”。

“中国式PPP”到底出了什么问题？2018年底，在全国工商联环境商会举办的“2018中国环境上市公司峰会”上，环保行业内曾经有过一次深刻的探讨。

▼图片来源：全国工商联环境商会

作为外企，苏伊士敏感地发现，“中国式PPP”和国外的PPP有很大不同。苏伊士新创建执行副总裁孙明华表示，“2013年，当发改委、财政部两大部委力推PPP之时，我们的老外非常兴奋，他们觉得这是自己的强项，因此都‘摩拳擦掌’地准备大干一场。不过，在参与了两个PPP项目的竞标之后，老外突然发现有些不对劲，因为与他们所想象的PPP有很大不同。”

因为“中国式PPP”回报低、风险大、缺乏专业性和合作伙伴关系，与国外所称的PPP有很大不同，所以这一轮PPP苏伊士基本没有参与。

不过，大岳咨询董事长金永祥则认为，国外的情况跟我们不一样，所以不能“就项目论项目”，还要跳出项目看PPP模式对中国的发展有何贡献。

在他看来，PPP模式让环保企业收获了大量新项目，推动了环保产业的发展，解决了中国的环境问题，同时还让地方政府的决策更加科学，提高了财政透明度。

应该说，PPP模式既不应该被“妖魔化”，也不应该被“神化”。环保产业之所以暴雷，也不完全是PPP的原因，这里面也有环保企业自身风险把控不慎的因素。

但不管怎么说，现实就是PPP模式随着环保产业的遇挫也逐渐进入低潮期，直到现在也没有重新回到当年的巅峰。

进入2023年，PPP行业全面陷入停滞状态，财政部PPP中心官方网站也不再更新。

与此同时，曾任PPP中心主任的焦小平与曾任PPP基金董事长的周成跃也相继落马，给整个行业蒙上了一层阴影。

时至今日，PPP旧文件废止，新机制发布，中国的PPP终于掀开新的篇章。

希望未来，中国的环保产业也能像PPP一样，早日告别旧的低潮，迎来新的机遇，进入高质量发展的新阶段。

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