特许经营管理办法：新规新解读新质生产力

月8日，国家发展改革委等六部门联合对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》进行了修订并发布。修订后的管理办法为PPP项目规范发展、阳光运行奠定了制度基础，并且规范了特许经营实施方式，鼓励民营企业参与，改进了特许经营管理程序。

新华财经就此采访中国宏观经济研究院投资研究所研究员吴有红、E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛进行解读。

新华财经北京4月8日电（记者余蕊）国家发展改革委近日会同相关部门联合发布了修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。修订后的管理办法为PPP项目规范发展、阳光运行奠定了制度基础，并且规范了特许经营实施方式，鼓励民营企业参与，改进了特许经营管理程序。

01对标PPP新机制改革要求

国家发展改革委法规司有关负责人表示，2015年，国家发展改革委等六部门联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。本次修订对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的要求，对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性地制度设计，进一步强化了制度的执行效力。

该负责人表示，修订后的管理办法厘清了基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作（PPP）的关系，即基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式；进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性，以及不新设行政许可、不得擅自增设行政许可并借此向特许经营者收费。

中国宏观经济研究院投资研究所研究员吴有红表示，修订后的管理办法作为关键的特许经营配套制度文件，对标PPP新机制做了全面修订，进一步优化了特许经营全周期管理流程；在特许经营协议订立、协议履行、协议变更和终止，监督管理和公共利益保障，争议解决等关键环节确立了新的基本规范。

“可以预见，修订后的管理办法将推动特许经营全面回归；为确保PPP项目规范发展、阳光运行奠定制度基础；对规范实施PPP新机制、加强政策执行效力的意义重大。”吴有红说。

02着力解决民营企业入场难问题

国家发展改革委法规司有关负责人表示，管理办法的修订着力解决民营企业入场难的问题。将促进民间投资作为立法目的在总则中予以明确，新增政府和社会资本共担风险作为基本原则，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争。专设鼓励民营企业参与特许经营条款，不同所有制企业融资同等待遇等金融支持措施，加大对民营企业的支持力度。

修订后的管理办法将特许经营最长期限延长到40年。鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式参与特许经营项目。明确实施机构应当根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式。明确特许经营者在保障项目质量和产品服务质量的前提下，通过降低成本、提升效率、积极创新等方式产生的效益，除协议另有约定外，归特许经营者所有。

“修订后的管理办法将PPP新机制提出的‘优先选择民营企业参与’的要求落到了实处，因此将大力促进民间投资的发展壮大。”吴有红说。

03规范特许经营实施方式

国家发展改革委法规司有关负责人表示，修订后的管理办法进一步明确了特许经营项目范围，商业特许经营项目和不涉及产权移交的公建民营、公办民营不属于基础设施和公用事业特许经营，禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费，杜绝“天价特许经营转让费”现象，回归特许经营公益属性。

该负责人表示，修订后的管理办法明确特许经营应当聚焦使用者付费项目，并进一步明确使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。修订后的管理办法对特许经营实施方式进行了列举，包含“新建／改扩建—运营—移交（BOT）”“新建／改扩建—拥有并运营—移交（BOOT）”“转让—运营—移交（TOT）”等实施方式，并规定禁止通过建设—移交（BT）方式逃避运营义务或垫资施工。

“修订后的管理办法充分体现了防范地方政府债务风险的原则，突出强调了财政资金补贴合规性、政府和社会资本风险分担等要求，明确禁止了涉嫌政府违规融资的情形。”吴有红说。

E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛表示，修订后的管理办法精准遏制了新增隐性债务的风险，明确纠正了重工程、轻运营的倾向。

此外，修订后的管理办法完善了支付管理制度，明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目，政府应当专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠；完善信息公开制度，明确政府应当将有关项目信息、履约情况向社会公开，接受社会监督；进一步完善了价格和收费的调整机制，明确价格调整与绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义务。

附E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛解读全文：

从发展新质生产力的历史新阶段角度

解读《基础设施和公用事业特许经营管理办法》修订

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》）的修订发布，不仅要从PPP在中国的四个阶段发展来追溯，更要从社会主义现代化国家新征程下如何发展“新质生产力”的高度来把握。

上世八九十年代，由国家计委主导的特许经营试点，以外资的招商引资为出发点，为公用事业的市场化发起了开端。此后市政领域实质性推进特许经营并全面落地，开始了特许经营市场化改革的第二阶段，并由此为基本商业模式，诞生了当下供水、环保及燃气等领域主要的上市公司。2014年启动的以“政府与社会资本合作（PPP）”为关键词的改革，作为市场化改革的第三阶段，将PPP从特许经营范畴推广到了PFI的非运营类，并伴随着后者的过度发展而在去年进行了及时调整。《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）及《管理办法》的修订，则是PPP的第四阶段的长期性纲领性文件。在上述的四个阶段里，改革始终在路上，与时俱进，想要深入领会政策，就需要从时代背景和未来趋势中，来获得深刻的认识和对趋势的预判。

第一阶段的PPP，为我国引进了不仅是当时急缺的外资，更是先进的管理经验，后者在第二阶段的前期依然明显。和其他行业一样，在跟随和学习中，国内企业随着自身能力增长逐渐成为了特许经营的主角，又逐渐由于融资成本等原因，国企占有了更多的优势。第三阶段，伴随着外部大形势上地方政府对拉动基建投资的过度依赖，和由此对融资诉求的进一步加重，PPP中释放的PFI模式也对融资能力提出更高要求，由此进一步加大了国企的优势，甚至变成了国有施工企业的主导，背离了通过市场化提升效率的主线。所以，第四阶段在部分领域需要重新激发民企的活力，也是对此趋势带来的负面影响的强力纠偏，其背后，出发点是发挥民企创新优势带动公共服务效率提升的唯一核心目标。

进一步而言，重工程轻运营的投资效率降低，和过度融资造成普遍性的隐债风险的提升，确实是第三阶段PPP推进中带来的主要问题，相对而言主要来源是非特许经营类的PFI模式，因其不具备真正的运营属性。但同时我们也要关注到，特许经营本身的成熟模式在这方面也不能说完全没有一点异化。因此，特许经营管理办法的修订版一方面将PPP重新收缩于特许经营，把PFI模式排除在外；一方面也要对特许经营中一些过度滥用的行为进行调整。之所以对特许经营本身也要有更高的要求，这也是宏观环境上城镇化速度相对减缓，基础设施总体解决了从无到有，需要逐步解决从有到优的时代大背景下的产物。

从这个时代大背景和更长期的趋势来理解，PPP第四阶段的全面转型，控制隐性负债本身是“表”，基础设施建设管理需要全面转入提质增效阶段才是“里”。对这个长期核心任务的深刻认知，才能不受来自咨询、工程等业务相关者的抵触情绪影响。修订版的目标就是精准的去遏制第三阶段PPP中前述各个要素所带来的新增隐性债务的负面影响，明确的纠正相关的重工程轻运营倾向，大力的聚焦以提升运营效率为中心，为了在建立长期主义和激励相融的良好机制中，鼓励创新和技术进步，促进政府和不同所有制企业各自之间的清晰边界，以优势互补，增量分享，总体最优为导向，进而在政企合作的市场机制中培养新质生产力的土壤。

从以上的认识出发，我认为对《特许经营管理办法》修订版的理解，可以归纳为以下四点：

一、 规范调整方向

发展新质生产力，首先就是要摆脱传统经济增长模式和生产力发展模式的过于粗放的状态，此处在PPP中对应的就是低效的基础设施建设和过度负债拉动经济的模式。

修订版进一步明确终结了与BT相关的模式（划去原第五条（三）款的BTO），也通过分散在各处的一些条款和改动，实质性叫停了本轮PPP中与我国国情结合而演化出的具有BT拉长性质的PFI，比如叫停与后者紧密联系的可用性付费（第二十二条）。类似的，还包括第七条结尾再次明确“禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或者通过提前终止协议等方式变相逃避运营义务。” 再比如二十一条“选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序”有关规定也是为了控制大型施工企业借此套取工程的现象，但并未禁止运营阶段的特许经营项目在政府允许的条件下进行转让，并在第四十条也增加了“特许经营项目涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门”有关规定，由此建立了特许经营项目转让的基本流程，有利于保持健康的特许经营的二级市场。

目前，在地方融资资源受限的情况下，容易出现新设行政许可或以虚拟的特许经营“权”模式来借道违规融资。所以在第四条中强调不新设行政许可，在第三条之不涉及产权转让（避免特许经营虚拟化）不可以实施特许经营。

特许经营模式的本质，就应该聚焦使用者付费类，修订版及时补充了使用者付费的两种类型之一的政府代收费的穿透型认定（第六条）。并在第十九条“将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要标准。”考虑到当下即便是特许经营在基础设施建设融资过度的大背景下，也存在着过度建设和带来隐债的风险，为进一步约束，在第二十二条中提到政府付费“只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本”。暗含建设成本的回收，需要从最终使用者支付的价格中来得到支撑。可见此处需要深入理解的是，落实公共服务对应的价格体系，是未来的重要趋势，也是最终缓解地方政府收支矛盾，和保证特许经营运营健康发展的重要支撑点。

融资配套制度始终是特许经营的关键支持手段，修订版中为多年来特许经营所推进的金融创新做了确认：在二十七条及二十八条将探索预期收益的质押贷款变成了支持，并鼓励支持符合条件的REITs，鼓励险资进入，新的金融探索还在继续深化中。这些手段都很精准的适配特许经营，并且总体避免了前述的隐债风险。

 

二、划清政府与市场边界，建立稳定、清晰、公平的政企合作模式

新质生产力解读中强调的发展新型生产力相关的深化改革的一部分——高标准的市场体系和要素流动，就需要政府和市场的边界清晰，制度明确，行为可预期。这对发挥市场和企业的活力至关重要。其实，PPP市场化改革的初衷也与此相一致。近年来，国家在中国特色社会主义的相关制度建设中取得了不少进展。本修订版一方面跟进了其他相关文件的进展，也在PPP的相关领域对此做出了贡献。

比如，修订版第四条中比征求意见稿多出的一条，非常值得关注：“禁止以基础设施和公用事业特许经营名义滥用行政权力排除、限制竞争。”第五条的合理分配风险的描述；包括第五十四条，合理区分了行政复议诉讼（对行政管理）和仲裁民事诉讼（对等主体之间）。尤其在第五十六条到五十九条，大幅增加对地方政府越矩行为的约束，并且都有其它已发布的相关政策法规与之配套。这方面还包括第六十三条里新增的对投诉流程的安排。信息公开是保障一项制度得到良好运行的重要举措，文中对此也有强调公开竞争的要求，有二十二条对政府公开代收使用者付费的收支明细的要求，和四十七条里依托全国投资项目在线审批监管平台对外“及时”公开的要求。

三、明确各方职责分工

一项管理制度要与经济社会以及行业发展需求相适配，既要划清政府和市场的边界，也需厘清政府各工作部门管理责权。修订版强调了发改委的牵头推进职责、地方政府的主体责任，明确了行业主管部门在国家发改委牵头协调下依法开展相关工作的职责，以及财政部门的预算管理和财经监管职责。同时，《管理办法》理清了特许经营项目固定资产投资管理程序，也即特许经营方案审批以及项目审批、核准、备案程序由谁审批、如何审查等基本建设程序问题。

此外，正如前文所述，未来基于使用者付费的特许经营，价格将是保障特许经营项目稳定性和发展的十分重要的因素。文件也明确了价格测算应征求发改系统的地方价格主管部门的意见和符合价格政策（第十九条、二十三条）。

四、提质增效，释放活力，培养新质生产力

培养新质生产力的学习报告中提到，要打通束缚新质生产力的卡点堵点，发挥科技创新的作用，培养高科技、高效能、高质量的特征，对于传统产业要改造提升，对新兴产业要培育壮大。对于特许经营的应用领域，前者为主，后者也有紧密相关的部分。

要达到上述目标，必然要激发民营投资的积极参与，因为他们更敢于承担不确定性的风险，和探索各种创新的模式。

于此角度，特别重要的是修订版的第三十四条：“特许经营者在保障项目质量和产品服务质量的前提下，通过降低成本、提升效率、积极创新等方式产生的效益，除协议另有约定外，归特许经营者所有。”在PPP的第三阶段出现了特许经营项目的付费从“承包制”内涵回到“报销制”的倾向，需要深入领会本条款的含义，和以激励相容为内核的市场化的核心目标，进而实现激发民间投资积极性的政策目的。

实现上述目的，除了技术创新，商业模式创新也是PPP中提升效率实现共赢的重要途径，由此就需要更多的开发受益者付费的新模式，并通过模式创新或技术创新找到增量收益。第二十二条提到的获得与特许经营项目相关的其他开发经营权益等方式取得收益就是其中一个重要的突破方向。

提升效率是PPP的首要目的，特许经营管理办法两版的第一条都有明示：“ 为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率”的要求。而在新版中，这个首要目标得到了充分的强调，包括第四条“政府鼓励并支持特许经营者提升效率、降低成本，增进社会公众福祉”，第十一条再次强调“特许经营项目提出的主要目的，应当为发挥社会资本在经营管理、技术创新等方面的优势，促进民间投资，提高公共产品和公共服务的质量效率。”

总之，新质生产力在传统的市政公共服务领域的培育和发展，不但需要该领域发挥技术升级和信息智能技术、绿色技术的作用，更需要更高质量的市场机制，用更高水平的特许经营管理来激发市场主体的新动能，修订版的特许经营管理办法为PPP的第四阶段的健康发展奠定了坚实的基础。

执笔：E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长  薛涛