浙江“东阳—义乌”水权转让调研报告

（2001年2月5日）

浙江省金华地区的东阳市和义乌市于2000年11月24日签订有偿转让横锦水库部分用水权的协议，开创了我国水权制度改革实践的先例。由水利部经济调节司和水利部发展研究中心组成联合调研组，于2001年1月16日至20日历时5天，先后深入到东阳市、义乌市，与省厅、市局等有关部门进行了座谈讨论，并且实地考察了东阳市横锦水库及其干渠、东阳市城市防洪工程、义乌市八都水库等。在调研过程中我们深深地感到：“东阳—义乌”水权转让是水权理论在实践中的重大突破，对于进一步规范水权市场和健全政策法规有着极其重要的意义。

一、在水权理论的指导下，东阳、义乌两市达成水权转让协议，签订供水合同——一个有利于供需双方的双赢方案

东阳和义乌两市相邻，共同隶属于浙江省金华市；两市同属钱塘江流域，同在钱塘江重要支流金华江一带。改革开放前，两市经济发展在全省处于下游水平。改革开放以来，两市的经济发展较快。目前，义乌的小商品市场、东阳的建筑业在全国都有较高的知名度，两市经济发展势头很好，经济水平在全省已处于领先地位。东阳市总面积1739平方公里，人口78.58万，耕地25004公顷。境内水资源总量16.08亿立方米，人均水资源量2126立方米，在金华江流域内，东阳市的水资源相对较为丰富，拥有横锦和南江两座大型水库，每年除了满足东阳市正常用水外，还要向金华江白白弃水3000多万吨，可供水潜力较大。义乌市总面积1103平方公里，人口66.06万，耕地22912公顷；多年平均水资源总量7.19亿立方米，人均水资源量1132立方米，在金华江流域，义乌市水资源相对紧缺。近年来，义乌市常住人口即将接近35万人，随着经济社会的发展，将继续以较快的速度向50万人口的大城市目标迈近，浙江中部的一个新型商贸名城已成雏形。义乌市区现有供水能力9万吨/日，供水严重不足；城市供水水源主要引自60公里外的八都水库，年供水量2300万立方米，水库供水潜力有限。水源不足将成为制约义乌市经济社会发展的瓶颈，迫切需要从境外开辟新的水源。

“共饮一江水”，同居金华江上下游的东阳、义乌二市，一方有供水的客观条件，一方有引水的迫切需求。近几年来，两市进行了积极接触，并取得了一定进展。但单纯依靠行政协调的手段，其结果是久议不决，前四轮谈判都没有达成最终协议。2000年10月份水利部领导关于“水权、水价、水市场”的理论发表以后，使供需双方找到了共同的理论指导和思想基础。在政府宏观调控的指导下，利用市场机制进行运作，通过双方水电局及其主管市长的友好协商，政府办、司法局参与，在一定范围内征求意见,经二市五套班子的集体决策，最终形成共识。根据资源共享、优势互补、共同发展的思路，义乌市人民政府（乙方）向东阳市人民政府（甲方）提出了从所有权属甲方的横锦水库购买部分用水权的要求。甲乙双方达成如下协议：

1.用水权——义乌市用2亿元水利建设资金购买东阳市横锦水库5000万立方米优质水资源使用权，优化配置了水资源、水利基础设施和水利建设资金

甲方同意以人民币2亿元的价格一次性把东阳横锦水库的每年4999.9万立方米水的永久用水权转让给乙方。水质达到国家现行一类饮用水标准。

2.运行费用——水权转让需进行必要的取水设施投资，水权与产权结伴而行就好象一对孪生兄弟，水价之中包括了资源水价和工程水价，水价构成根据有关法规动态调整

义乌市从横锦水库一级电站尾水处接水计量，其计量设备、计量室由义乌方投资建设，双方共同管理。横锦水库的的正常运行管理、工程维护等由甲方负责。乙方负责向供水方支付当年实际供水0.1元/立方米的综合管理费（含水资源费、工程运行维护费、折旧费、大修理费、环保费、税收、利润等所有费用）。综合管理费中除水资源费应按省有关文件规定中生活用水其他用水的平均价进行调整外，其余费用一次商定。协议执行中，如有省级以上规范性文件规定需新增的有关供水方面的有上交要求的规费，供水方将按文件规定向乙方收取。

3.付款方式——水权费用分期支付，水价费用定期支付

(1)用水权转让费用分五次付清。供水合同签定生效后支付10%，供水管道等工程动工建设时支付40%，建设一周年后支付20%，供水工程全部完工通水后支付10%，其余20%在供水工程正常使用一年后付清。

(2)综合管理费用按实际供水量下季首月付清

4.管道工程——水利基础设施建设，拉动两市内需，根据经济学乘数原理带动当地经济增长

整个管道工程由乙方投资建设，并负责统一规划设计，其中东阳地段的有关政策处理由甲方负责，费用由乙方承担，其政策处理单价原则上不高于义乌市其它重点工程的标准。东阳段管道工程施工由甲方负责，其单价参照乙方段管道工程中标单价。工程监理、质监由乙方负责。工程验收由乙方负责，甲方参加。同时，甲方应积极协助乙方做好供水工程运行当中的一些政策处理等工作。

乙方应在2001年2月底前确定管道工程走向，甲方负责、乙方协助在2001年4月底前完成东阳段工程有关政策处理工作。乙方应在2001年6月底前开工，2002年6月底完成引水管道工程。

5.供水方式——取水计划需经两市上级水行政主管部门批准，并参加取水许可年度审验

除不可抗因素外，甲方应保证每年为乙方留足4999.9万立方米水量。甲方应按乙方提供的月供水计划和日供水量的要求进行供水，其供水计划要做到每月基本平衡，高低峰供水量原则上在2倍左右。双方应积极协助对方做好停供检修等工作。

6.违约责任——定量的罚则，约束合同双方履行承诺

甲方应按第五款的供水方式保证供水。如因甲方原因，未能按第五款的要求供水，则每少供1万立方米水，甲方向乙方负责赔偿1万元；如甲方毁约，甲方应双倍返还乙方已支付的水权转让费，并双倍赔偿乙方已投入的管道等工程费用及利息；如乙方未能按合同规定时间付款，甲方将向乙方按日征收千分之一的滞纳金。逾期一个月以上，甲方有权暂停供水，直至停止供水。

本合同未尽事宜，双方协商解决。

该水权转让协议——供水合同已经公证。

二、东阳市出让水权的决策

1.东阳市水资源相对宽裕，具备出让水权的客观条件，但在水权有偿转让理论没有明确提出以前，主观上没有节水转让的积极性，只好让丰富的水资源白白流掉

东阳市的横锦水库位于金华江支流东阳江上，积雨面积383.26平方公里，总库容2.8亿立方米，设计正常库容1.732亿立方米，1964年建成。但溢洪道进口控制设施一直未安装，只能蓄水1.427亿立方米，未达到设计正常蓄水位。而横锦水库灌区始建于20世纪60年代，涉及10个镇316个村，设计灌溉面积14.5万亩。渠系由总干渠、南干渠、北干渠和支渠组成，设计干渠总长78.9公里。干渠水利用系数只有0.5，而且老化、淤积严重，灌区防洪安全无保障。横锦水库溢洪道进口控制设施一直未安装，蓄水达不到设计正常蓄水位，每年都要发生大量弃水，影响水利枢纽现有固定资产投资的效益。横锦水库灌区的干渠水利用系数和渠系水利用系数相对较低、损失浪费严重，渠系老化淤积。但由于本地水资源有余，水权转让又不能给本地带来经济收益，所以并没有真正地将增加水库蓄水与横锦水库灌区节约用水的改造变为自觉的行动。

2.水权有偿转让理论的提出，促使东阳市领导解放思想，开动脑筋，下出了第一着妙棋——加快“横锦水库增加蓄水与横锦水库灌区节约用水”的改造，为转让水权创造了有利的条件

随着经济社会发展的需要，以及水利部领导关于水权理论的提出，使东阳市的各级领导的思路豁然开朗，进一步提高了对水资源重要性的认识，决心将水资源优势转化为经济优势，增强对横锦水库与横锦水库灌区改造的迫切性

东阳市为此安装了溢洪道进口控制设施和实施了灌区改造工程，并通过水权转让实现水资源滚动开发和促进区域经济的持续发展。

通过项目实施可使横锦水库新增城镇供水能力5300万立方米：

东阳市横锦水库灌区项目，1988年被列入国家农业综合开发水利骨干工程，1998年下半年实施，计划2001年完成。项目建设总投资3880万元，其中渠道工程3570万元、溢洪道建闸工程310万元。通过项目实施可使横锦水库新增城镇供水能力5300万立方米，其中溢洪道口新建弧形闸提高水库正常蓄水位，可增加供水能力2392万立方米；干渠水利用系数提高到0.9，渠系水利用系数提高到0.65，可节约灌溉用水2981万立方米。同时，扩大灌溉面积4.59万亩，恢复灌溉面积3.2万亩，改善灌溉面积8.14万亩；增强了灌区的防洪能力，也使下游河道防洪能力提高到20年一遇。那么，横锦水库富裕的5300万立方米水权的出路何在？当地暂时无法消化，总不能看着这兴利之水白白地流掉吧，有偿转让给义乌市——显然是一种明智的选择。

3.在水权理论的指导下，东阳市深谋远虑，下好第二着妙棋——在5000万立方米水权有偿转让异地后，采取了有效措施使本地未来水源增长有了安全保障

东阳市未来水源如何保障？东阳市在考虑横锦水库水权转让的同时，认真论证和规划后备水源开发项目，规划开发梓溪流域，引水入横锦水库，以满足本地区城乡经济社会发展的用水量增长的需要。预计投资4500万元，通过二级水电开发，穿8.2公里隧洞，增加横锦水库水量5000万立方米。目前，项目前期地质勘探已经完成，正在进行可行性研究和初步设计，整个工程将于2001年开工。

东阳市经过科学论证和技术经济比较，作出了转让5000万立方米水权的历史抉择，用东阳人自己的话来说，水权理论使我们将“弃水”变为“商品”。

三、义乌市受让水权的决策

义乌市做出从东阳市购买水权的决定，既不是心血来潮，也不是仓促之举，而是经过深思熟虑。根据当地经济社会发展的需要，义乌市对未来城区用水需求进行了预测，义乌市必须在2-3年内解决新增水源问题，为此提出了种种预案，经过近期方案和远期方案的科学论证和技术经济比较，在采取各种节约措施的前提下，做出了购买东阳市横锦水库5000万立方米水权的决策。

1.义乌市从东阳市购买水权是当地经济社会发展的客观需求——在2003年前，必须解决城区供水水源问题

目前，义乌城市给水水源主要是八都水库，八都水库经挖潜后每年可向城区供水3600万立方米；而1999年义乌市城区实际年总用水量为2500万立方米，最大日供水量8.6万立方米/日；2000年自来水公司用水量计划仍为2500万立方米。如按年平均用水递增率13%考虑（自来水公司1990—1999十年统计数据），八都水库只可满足义乌市城区供水到2003年。

据预测，当义乌市城区发展到35平方公里、35万人口时，城市年用水量约6200—6800万立方米；除了八都水库年可供水量3600万立方米外，其余缺口约2600—3200万立方米，有三个备选方案（表—1）。而当城市发展到50平方公里、50万人口时，城市年用水量约8800—9800万立方米，除了八都水库年可供水量3600万立方米外，其余缺口约5200—6200万立方米，有三个备选方案（表—2）。

2.义乌市对多种引水方案进行科学选比，反复权衡利弊后，最终作出了向东阳市购买水权的决定

由于义乌市本地水资源有限，在近期与远期城区用水水源规划方案中，都列入了受让境外水权，向周边县市引水有两个备选方案（表—3）。义乌市经过科学论证和技术经济比较，作出了受让东阳市横锦水库5000万立方米水权的历史抉择。

3.义乌市引水工程具体方案梗概——7亿元投资可解决长期困绕义乌市经济社会可持续发展的水资源瓶颈问题

从东阳市横锦水库向义乌市城区引水，取水口设在横锦水库发电尾水处，输水管线35公里，目前设计还没出来，预计2001年6月至2002年6月完成，达到5000万立方米/年的供水能力。水权2亿元、管道2亿元、水厂3亿元，7亿元就解决了长期困绕义乌市经济社会可持续发展的水资源瓶颈问题。

四、“东阳—义乌”水权转让实践的背景——水权理论的指导、政策法规的基础和市场经济环境的条件

“东阳――义乌两市水权转让实践”的出现决不是偶然的，而是有着深刻的经济社会发展背景和明确的理论指导的。水利部领导关于水权理论的宣传为“东阳—义乌”水权转让提供了理论指导，浙江省日益发育的社会主义市场经济环境为水权转让创造了条件。东阳市正是利用社会主义市场经济规律盘活水源与水利基础设施存量资本，通过开源节流和进行水权转让，得到水权补偿费、水费和电费等水利经济利益的补偿。义乌市在自身水资源匮乏的情况下，为了保障可持续发展而选择了受让水权的开源捷径。

1.水权理论与政策法规——国家水行政主管部门提出治水新思路，全国人大修订《中华人民共和国水法》，国务院修订《取水许可制度实施办法》，水权转让即将具有更加完备的法律依据

水利部领导在1999年提出了从工程水利向资源水利、可持续发展水利和现代水利转变的治水新思路，并且广泛开展关于水权理论的宣传教育活动，开始利用市场机制优化配置水资源的有益探索。《中华人民共和国水法》和《取水许可制度实施办法》（国务院[1993]第119号令）的修订工作取得阶段性进展，《中华人民共和国水法（修订草案）》（送审稿）（水政法[2000]227号）明确规定了水资源使用权可依法转让，关于征求对《取水许可制度实施办法（修订草案）》意见的函（资源管[2000]20号）对转让条件、提交资料、权利义务、适用范围以及补偿原则等进行了相应的规定（第三章，第二十六条至第三十二条）。试图借鉴国际成熟经验、总结国内成功经验、利用市场机制优化配置水资源，缓解我国水资源供需矛盾，逐步实现水资源可持续利用和经济社会可持续发展。水权理论的深化，为东阳――义乌两市水权有偿转让实践提供了思想理论指导。在这次调研中，东阳、义乌两市的领导都不约而同地向我们谈到汪恕诚部长关于水权水价水市场的理论在沟通供需双方思想方面起到了关键作用。

2.区域水权市场经济环境改善与水利现代化步伐加快——浙江全面实施《浙江省水利现代化建设纲要》，在全省推行自行筹资、自行建设、自行收费、自行还贷、自行管理的“五自”办法建设水库

根据《2000年浙江省统计年鉴》，至1999年底，全省人口已达4467万人，国内生产总值达5365亿元，人均国内生产总值已超1.2万元，经济保持良好的增长势头。浙江省第十次党代会提出要在2020年在全国率先基本实现现代化，对水利工作提出了更高的要求，浙江省水利厅于2000年7月编制了《浙江省水利发展“十五”计划和到2015年规划》。按照《浙江省水利现代化建设纲要》所提出的战略目标，到2020年在全省建立起高标准的水利防灾减灾体系、高水平的水资源配置网络、高效率的水利管理运营机制、高质量的水生态环境、高素质的水利人才队伍，实现水利现代化，适应全省基本实现现代化的需要。《关于实施“五自”水库工程加快发展水利供水事业的通知》（浙政[1996]13号），在全省推行自行筹资、自行建设、自行收费、自行还贷、自行管理的“五自”办法建设水库。近年来，浙江水利贷款比重上升，估计约占水利总投资15%—20%左右，包括防洪等公益性项目。全省股份合作制办水利方兴未艾，供水基本上都是股份形式。这些在水利建设和管理方面引进市场机制的尝试，都为这次两市水权转让提供了市场经济的基础。

五、“东阳—义乌”水权转让的启示及其反思

“东阳—义乌”水权转让是水权理论在实践中的重大突破，应当认真总结与借鉴。我们谨归纳以下几点：

1．启示之一：水权理论研究的加强对于水权转让实践探索的深入致关重要

水权理论的研讨与传播在“东阳—义乌”水权转让实践过程中起到了理论指导的重要作用。参与谈判的水电局代表正是从部领导关于水权理论的重要讲话和有关报刊关于水权的介绍中获得理论依据的。如今，已经有一些介绍国外水权理论与实践的著作相继出版，对于我们借鉴国际成功经验具有现实意义。

2．启示之二：水权转让是经济社会发展到一定阶段的产物

标价2亿元人民币的5000万立方米水权转让，在我国经济社会较为发达的浙江金华地区的两个县级市之间完成，这决非偶然。一方面是东阳市经济社会达到了发展节水型农业、节水型工业和节水型社会的水平，才有可能从本市区域节余出这5000万立方米的水权。另一方面如果义乌市没有近年来的经济社会快速发展，那么也有可能回避受让水权这一方案。

3．启示之三：水权转让不仅优化配置了水资源，而且随着水权有偿转让东阳市水利基础设施也将开始为义乌市服务

通过水权有偿转让，把东阳市横锦水库的5000万立方米节余水量提供给义乌市城市发展需要，同时东阳市横锦水库水利枢纽基础设施就开始为义乌市服务了；义乌市的2亿元水利建设资金划归东阳市所有，用于水利建设特别是后续战略水源的开发。

4．启示之四：随着城镇化进程的推进，农业灌溉水权转让、异地水权转让、跨流域水权转让可能成为今后一定时期内的水权转让焦点

据初步调查估算，浙江大中型水库灌区，原有渠系水利用系数在0.5左右，渠系节水改造每投入1—1.5元钱就能节约1立方米水。新建水库一般每立方米水单位造价在5元左右。由于二者比较效益显著，农业灌溉水权转让的潜在优势比较突出。由于水资源分布与分配的不平衡，根据经济社会发展的需要应进行动态调节，因此水权市场在灌溉水权、异地水权、跨流域水权的转让等方面将发挥应有的作用。

5．启示之五：水权市场亟待规范，相关政策法规亟待出台

水利部、财政部、国家计委发布的《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》（水政[1995]457号）和浙江省政府《关于城市和工业从现有水库有关问题的通知》（浙政发[1993]240号）的规定，现有水库将农业灌溉用水节余部分转为其他用水的，按新建等量替代工程设施的总投资额收取水源补偿费，用于水库等水源工程建设。随着水权市场的不断发育，需要更加完善的政策法规体系来规范。

6．启示之六：水权转让促成市场主体微观效益与区域经济宏观效益双丰收

通过水权转让，东阳市把无偿弃水和农业节水变为有偿收入，获得2亿元资金用于水利建设，获得每年约500万元的供水收入，获得每年新增发电量的售电收入，而节余这5000万立方米水权的成本则只有3880万元（横锦水库和灌区项目改造的投资）。义乌市按照浙江省新建水库一般每立方米水单位造价5元计算，5000万立方米取水权的获得需要2.5亿元，节省了建设资金；新建水库水价也远不只0.1元/立方米，而且新建水库难以在2003年前达到5000万立方米的城市供水规模。显然，水权转让对于东阳市和义乌市的水利基础设施改善及其相关产业发展具有积极的促进作用，对于浙江省或其他地区或流域的水权转让也起到了一定的示范作用。

7．反思之一：水权转让合同条件与经济社会发展水平息息相关，水库功能改变后应处理好供水与防洪的关系，充分发挥水权转让利益主体的作用，上级政府积极引导和及时规范水权市场

发达国家的水权转让合同文本相当缜密，厚厚的一本基本包括了签约后一切可能遇到的情况。而东阳、义乌两市本合同文本只有两页，其余内容都包括在“本合同未尽事宜，双方协商解决”一句里了，有待在今后共同发展的进程中逐步解决。我们应当认真总结“东深供水”、“东义供水（东阳市——义乌市）”等国内的合同条件和认真研究国外发达国家的水权转让合同条件，尽可能地规范国内水权转让合同条件。

农业灌溉水权转让给城市供水水权，势必影响到水库的运行方式，需要正确处理供水与防洪之间的关系。东阳市、义乌市作为水权转让经济利益主体，在整个转让过程中发挥了市场主体的作用，浙江省及时总结了这一水权转让实践经验。

8．反思之二：水权理论尚待在我国水权转让实践中运用与发展，水权、水价、水市场在水资源优化配置过程中将发挥其应有的作用

容量水价、丰枯水量分配等问题在这次转让协议中并没有得到体现，恐怕需要协议双方在进一步合作过程中加以解决。水权转让应纳入国务院《取水许可制度实施办法》的管理范畴，办理取水权转让申请、取水许可证变更等手续，5000万立方米水权应是取水许可证面额，是允许的最大取水量。

总之，经过这次调研，我们确实深受教育和鼓舞，理论一旦被群众所掌握就会变成现实的生产力，促进理论的进一步完善和发展，促进相关政策法规的完善和发展，推动整个水利改革与发展伟大实践的不断深入。经过“实践——认识——再实践”的不断探索，逐步实现资源水利的现代化发展宏伟目标。

（刘文 黄秋洪 王春元）