2023-11-29 14:55:35 作者 : 围观 :81次
与民生息息相关的城市公用事业建设，近年来财政投入比例却逐年走低，面临巨大的资金缺口，其下一步发展的动力何在？
住房和城乡建设部法规司副司长徐宗威长期关注市政投资的趋势演变。据他介绍，目前中央财政拨款占全国市政设施固定资产总投资的比重已经降到历史最低点：上世纪80年代初是26%；上世纪90年代初是5%；本世纪初是4%；到了2007年只有0.8%。
他认为，政府去年推出的4万亿元投资中，主要部分将投向交通、能源等基础设施以及医改、住房保障等民生工程。但投向城市公用事业的部分比例很小、规模不大，尚不足以体现城市公用事业对保经济增长应有的重要拉动作用。在地方增加的投资中，投向城市公用事业的比例和规模也普遍偏低。
这种情况下，徐宗威认为，需要在政府投资拉动和引导下，进一步实施特许经营制度，鼓励和吸引更多的企业投资、社会投资和国内外投资进入市政设施建设。
市政建设资金需求巨大
CBN: 此前有报告称国内市政建设资金缺口可能超过1万亿元。请问当前国内的市政设施建设处在一个什么样的水平上？
徐宗威：中国处在市政设施仍然相对不足，且市政设施需求迅速增长的阶段。目前全国的城市市政设施固定资产投资在1万亿元左右，这样的投资规模不是高了，而是还有很大的市场需求和投资空间。因为城市的市政设施仍显不足和滞后。在目前的投资规模基础上，投资扩大1倍，达到2万亿元的规模，也很难说就能完全解决存在的问题。
CBN:我国正在实施保增长扩内需政策，许多领域需要增加投资，在这个背景下，市政建设投资的优势在哪里？
徐宗威：城市公用事业具有三个基本优势：一是市场的垄断性，只要投资和经营了城市公用事业，就可以获得垄断的市场经营地位；二是经营的公益性，由于城市公用事业的社会公益性，只要经营了就可以获得长期和稳定的投资收益；三是风险的政治性，政府承担着提供公共产品和服务的重要职责，只要投资和经营了城市公用事业项目，就可以获得政府为确保公共利益而始终承担着的对部分风险的补偿。
城市公用事业实行改革以来，特别是实行特许经营之后，已经有大量民营企业和外国资本进入市政设施投资市场。据安徽省统计，城市公交40%的产权、城市供水50%的产权、城市燃气80%的产权已转让给民营企业或外资。政府加大对城市公用事业的投入，并制定相应的鼓励政策，将进一步刺激民营企业和外资对市政设施的投资信心，并产生更大的政府投资乘数效应。
公共财政投入比例降至历史最低
CBN：城市公用事业投资领域目前已全面放开，目前公共财政资金在这方面的投入趋势如何？
徐宗威：改革开放以来，特别是调整国有经济布局以来，大量城市公用事业项目推向市场，政府对城市公用事业的投入大幅减少。中央财政拨款占全国市政设施固定资产总投资的比重已降到历史最低点：上世纪80年代初是26%；90年代初是5%；21世纪初是4%；到了2007年只有0.8%(即使按建设系统统计测算，中央财政拨款占全国市政设施固定资产总投资的比重也只有1.2%)。
由此来看，中央财政在城市公用事业上发挥的作用已明显弱化。2007年地方财政用于市政固定资产投资也仅占当年地方财政收入的4.6%，这与政府的公共服务职能不相适应。所以政府财政应加大对城市公用事业投资比重，特别是加强对县级城市的财政转移支付力度，承担起城市各类市政管网以及大型市政设施的投资，使每年的财政投资与全国社会固定资产投资规模保持在一个适当的水平。
CBN：自2004年开始，国家推行市政公用事业特许经营管理办法，怎么看待和评价这一举措近年来的实施效果？
徐宗威：市政设施实行特许经营，提高了国有资产和国有资源的运营效率，也提高了公用事业市场的公平性。但是，一些地方取消或降低了政策性补贴或事业性补助，把需要补贴和补助的部分完全推给市场、推给企业承担。承租企业在拿不到政策性亏损和事业补助经费的情况下，经营中出现以次充好、弄虚作假，以至降低服务水平的状况将难以避免。长此以往，势必影响到投资者进入城市公用事业的信心。
要给投资者更有信心的收益保障
CBN：对国民经济关键领域和敏感产业的投资经营，政府提出了国有控股的规定要求。这对民间资金进入这一领域有什么影响？
徐宗威：政府提出国有控股的规定要求，在一定程度上，使民营企业、外资对其股权安全和股权收益增加了担忧，并有可能影响到民营企业和外资在市政设施领域增加投资的信心。这需要研究不同类别市政设施，在采取委托、租赁、代建、合作等不同的特许经营方式时，对不同规模城市和不同市场规模项目的股权比例提出不同的控制要求，对民营企业和外资投资的股权利益作出政策安排，并采取保护民营企业和外资投资部分的资产安全和合理收益的具体措施。
CBN:城市公用事业实行特许经营初期，对民营企业和外资的收益，很多地方采取了政府固定数量收购产品和固定价格购买服务等固定回报的形式。这一度引起极大争议，被认为是损害了社会公众利益，你怎么看待这个问题？
徐宗威：在那之后，国家明令取消各地固定回报的做法是完全必要的。但由于市政设施投资规模巨大，经营周期漫长，这给收回投资带来了不确定性，也给取得投资收益增加了经营风险。实现和保障投资者的合理回报，成了鼓励和吸引投资的必要条件。因为在投资者看不到投资回报有充分保障时，将严重削弱投资者的信心。这需要对资产退出机制、运营市场保护以及价格调控政策等，研究更加灵活的、可以给投资者合理回报保障的政策和措施。
政府应制定专门税收优惠政策
CBN：既然要支持社会资金投资市政建设，那么政府应该提供什么样的鼓励措施？
徐宗威：对城市公用事业企业征税需要体现鼓励公共产品生产和经营活动的社会公益属性。《税法》规定对“环境保护和节能节水”项目免征企业所得税，能排得进去的只有污水和垃圾处理企业。而按照“非营利性组织免征企业所得税”的规定，各类市政公用事业企业都应当免征企业所得税。
然而实际情况并非如此。地税部分因受国税部分的原则影响，也很难体现社会公益性属性。目前全国没有针对城市公用事业各类企业的体现社会公益性的统一税法。城市公用事业八个主要行业的企业营业税、增值税、所得税等税收政策与其他工业企业相比，没有全面和系统的优惠税收政策。城市公用事业具有自然垄断性，政府定价高则收益就高，定价低则收益就低，其盈利水平并不能真实反映企业的经营状况。国家税法应对城市公用事业制定专门的税收政策。
CBN:2007年，一些外资水务公司高调进入国内市场，引发了国内舆论的一些担忧，认为可能会形成垄断，进而影响民众利益，对这些外资公司我们应持怎样的态度？
徐宗威：市政设施允许民营企业和外资经营，在一些市政行业存在形成寡头垄断的趋势。新奥燃气、威利雅水务等确实在较多的城市占据了较大的市场份额。这个问题想叫停是不符合市场规律的。因为在城市公用市场希望打破垄断是不客观的。
解决问题的关键，是政府与这些寡头集团之间如何合理分配利益。在垄断条件下形成的利益，政府都拿走，企业不干；企业都拿走，政府不干。企业拿走的应当是合理部分并依法经营，不可以在垄断条件下为所欲为，不然社会公众会有抵触情绪，影响到社会稳定。而政府拿走的也应当是合理部分，但拿走的部分要保证用于城市公用事业的发展。
(注：市政投资，主要包括城市供水、集中供热、垃圾处理、市政道桥、公共交通、园林绿化、污水处理、管道燃气等八个方面)