国内多家城市供水企业改革现状分析

 

　　为适应中国入世和供水市场开放后供水企业生存发展的需要，推进城市供水企业深化改革，通过总结经验教训，寻求具有中国特色城市供水企业的改革发展之路，按照建设部和中国水协的要求，开展了城市供水企业改革现状的调查分析工作。

　　一、城市供水企业融资方式及融资后的经营方式的调查分析

　　主要对全国已有的北京、上海、天津、沈阳、重庆、郑州、成都、南昌、南京、中山等２０多个城市利用ＢＯＴ、ＴＯＴ方式、中外合资合作方式、吸引国内资金方式等不同融资方式及不同融资方式带来的经营方式进行了分析。

　　在市政公用市场全面开放前，供水行业的融资方式主要是ＢＯＴ的项目融资和合资合作两种方式。ＢＯＴ方式对政府而言，最大的吸引力就是这种方式不需要政府负责项目的资金计划和准备，引进资金用于项目建设而政府却无债务负担。对于项目的运营公司而言，通过获得特许经营权，利用投资和融资方式，对项目进行建设和运营管理，可以获得相对长期稳定的收益。

　　合资合作方式通过外资与现有供水企业嫁接，对于解决资金短缺。促进企业发展，同时引进全新的经营理念、科学的管理知识和先进技术，提高企业管理水平起到了积极作用。但存在着投资回报率过高和外方无风险的问题，同时在操作上主要有制售分开、厂网分离、专业经营和分割市场、区域经营两种拆分水司的形式。这种改革方式引发了业内关于竞争效率与规模效益之间的得失争论，但对政府管理体制的改革未能有所触动。通过各地水公司长期的实践证明，这种模式肢解了合理的“管网布局”，对供水行业的改革，规范发展和机制完善都是不利的。借鉴以往经验教训，如果再采取这种方式，应当在四个方面引起注意：一是在水质上，增加水质考核指标，将合作公司的水质完成情况与其税后收益挂钩，加强水质的控制与管理；二是在汇率风险问题上，明确由合作双方共担，规避和减小原由中方单独承担的汇率风险；三是在投资回报上，将其限定在城市水价管理办法中规定的净资产收益率范围之内；四是在合同中，把对高新技术的引进作为合作的必要内容予以约定，在引进外资的同时，引进先进的科学技术，从而达到在尽可能短的时间内，缩小我们与国际先进水平差距的目的。

　　在２００２年供水市场开放后，开始出现整体出让供水企业国有资产产权的融资方式。首先是上海浦东顺应形势，通过国际招商实施水厂和管网的整体合资合作，深圳水务集团通过向全球招标，出让４５％的产权，招商引资。之后这种方式在全国各地水司中纷纷效仿，不仅成为国内水务市场体制改革一种潮流和趋势，并且在融资之余为供水企业的持续发展创造了有利条件：

　　首先，这有助于从根本上扭转现行国有资产运营体系中尚存的政企不分、政资不分现象，促进政府职能从行政管理向行业管理的转换。同时，外资所带来的先进的专业技术、管理理念和管理方法以及完善的法人治理结构，将彻底打破带有计划经济惯性的国有资本在企业经营机制改革中显现的弱点和遭遇的难点，进而以体制、机制的联动，内外环境的协调为供水事业的发展创造新的机遇。

　　其次，有利于促进规范、合理、科学的供水价格管理机制早日形成，创造城市供水的良性运行条件。

　　第三，整体改制避免了部分资产对外合作带来的利益纠纷，有利于统一调度、统一规划，保障生产经营的稳定，并便于行业管理。

再者，有助于提高产销服务水平和企业经济效益，促进供水产业的高效运作与健康发展。

　　“浦东模式”除了强调“厂、网的整体性合作”外，其运作方式还有良好的借鉴意义。其一，没有政府的价格承诺，水价照章执行；其二，没有冗员的安置压力，员工全部吸纳；其三，没有营私和危及社会公益、供水安全的可能，有独立董事和“黄金票”制度保障公众利益；其四，借鉴招标的运作程序，实施公开、公正、公平的国际招商，充分保全了中外利益，并获得了资金、技术、财务、人事等方面的最佳选

择。

　　二、城市供水企业产权制度改革调查分析

　　我国目前城市供水企业产权制度，主要有：集团化模式、股份制模式、职工参股持股模式、民营控股模式、引入外资合资合作经营模式五种模式。对以上模式用案例的方式剖析存在问题：一是国有独资或国有控股的集团化模式，存在着“一股独大”的弊端，小股东无法真正参与企业的经营决策，权力得不到保障。“政企分开，责权明确”的现代企业制度缺乏保障基础；二是政策和待遇不一致，不同产权模式的企业，在不同的跑道比赛。国有企业享有一定的优惠政策，但承担许多社会义务和责任，受到许多行政干预，比如对某些经营困难企业应交水费给予减免，政府及特殊市政用水水费减免，政府的不合理收费和摊派，用工和分配上的刚性，以及保持社会稳定等等；而民营企业虽然具有经营方式、用工和分配机制上的自主性、灵活性，但同时承担更多的经营风险，不能享受在纳税、建设收费等方面的优惠政策，影响企业赢利能力；对违章用水，恶意拖欠水费的处理缺乏法律支持；员工身份模糊不清等。在价格、收益和风险上，外资企业要比其他产权制度的企业优惠的多，没有投资风险和市场风险，只有固定的高回报率。

　　随着供水企业产权制度的多样化，为克服一些弊端，推荐了三种方式：一是“金股规则”。由于供水企业关系国计民生，关系社会稳定，政府在多元投资主体企业的董事会中设立“黄金股”，当供水企业行为损害国家利益时，政府可利用持有的“黄金股”否决董事会的决策。金股规则既可以使市政府对特殊性质的企业实现控制，也可以实现企业建立多元化的产权结构。二是国有民营方式；即企业产权由国家所有，企业按民营或私人方式经营，一方面减少了政府过多的行政干与，使企业自主经营权、用工权、分配权得以有效运用，增强企业活力；一方面当经营行为影响国家利益和公众利益时，国家手中的所有权即可发挥效力。三是企业间的交叉持股。主要是国内不同地区自来水企业间的交叉持股，其好处在于：①可实现产权结构的多元化；②可实现供水企业间在资金、人才、技术、管理方面的优势互补和资源共享；③可有效地应对国外水务集团对我国供水企业和供水市场的占领。

　　三、影响企业效益的因素及对策的调查分析

　　经分析，提出影响企业效益的主要因素有：①政府部门对供水企业的摊派和干预，使企业背上额外负担和经济效益的损失；②水价形成机制不完善；特别是在源水、污水处理都作为水价范围内后，在社会承受力的制约下，物价部门采取的是切蛋糕的调价办法，一方面自来水企业的成本增长因素。不能完全满足，另一方面随源水和污水成分在水价中比重的提高水价增长不仅不能使供水企业获利，而且水量下降使供水企业利益再受损；③抄表到户、二次供水改造、城市管网改造、源水水质恶化、供水质量标准提高等，供水服务需求和质量标准的增长，导致供水成本增加；④欠费严重，水费回收难；⑤产销差率高；⑤企业机制僵化、冗员多、浪费大、效率低等。

　　提出的对策：一是政企分开。二是推进产权多元化和投资主体多元化。并针对水资源紧张，再生水综合利用的发展趋势，重新整合城市资源，实行给排水经营管理一体化。三是建立合理的水价形成机制。四是深化企业改革，转换经营机制，包括：①建立现代企业制度，完善法人治理结构，建立以董事会为主的决策中心，以经理层为主的生产指挥系统；完善母子公司体制，对子公司实施董事、监事、会计委派制，强化财务管理和资本经营全过程的监督与控制。并本着“抓大放小”的原则，尽快撤、并、改一批依附在供水企业下的竞争性行业的多种经营企业，专心做好主业，并不断扩大行业优势；对具有条件的分公司实行模拟法人经营方式；②加强三项制度改革，着眼于建立职工能进能出，干部能上能下，工资能高能低的新机制，用人上实行聘任制，分配以岗定薪，岗变薪变。③建立规范的工作程序和制度体系，对物资采购、工程施工、资产租赁、保险等方面实行招、投标制度，公开程序，增收减支；④推行目标责任制，搞好成本控制；⑤加强计量、管网管理和暗漏查修等，降低漏失率；⑥加强营业管理，提高水费回收率；⑦加快科技发展，建立产学研一体化的运作机制；⑧不断提高服务水平，以优质高效占领市场，如完善社会承诺、服务制度、用户报警程序的一条龙服务等；运用法律手段保护企业的利益。

　　四、国内供水企业经营体制和政府管理的内容及方式的调查分析

　　提出：理清政府与供水企业的关系，必须按照“产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”原则开展工作，政府把工作重心转移到建立公平、公正、公开、规范的供水市场上来，管好以下几件事：

　　一要管体制。应该将供水企业产权人格化，明确供水企业的市场主体地位，授予其城市供水特许经营权。确认供水企业“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的机制模式，并为供水企业转制提供必要的条件和行政支持。

　　二要管规划。以城市总体规划为依据，抓好三个方面的规划，一是城市供水发展规划，二是供水设施建设规划，三是水资源和其他资源利用规划。

　　三要管水价。根据国家《城市供水价格管理办法》的规定，在建立规范的审价机制基础上，确保供水企业合理盈利的平均水平达到净资产利润率的８－１０％。

　　四要管服务。政府要从城市和居民的整体利益出发，规定供水企业的水质、水压、供水可靠性、服务及时性等多项标准，并实施考核监督。政府在要求供水企业各项质量标准的同时，在源水质量、价格上给予保证，体现优质优价。

　　五要管立法。制订城市供水行政规章，推动相关的地方立法，保护企业和用户的利益。

　　五、打造民族水业集团的构想 

　　在我国的垄断性行业包括两大部分，一是盈利性垄断行业，如邮电、铁路、通讯、石油等由国家批准准人的行业；二是非盈利性的垄断行业，如公用事业，回报率较低，但政府又有责任维护公众利益。而非盈利性行业通过实行市场性运作后，在许多方面会出现增长性产业，如，水的深加工——污水处理利用、自来水的再净化和矿化、海水的净化与利用、节水技术与产品等。为此成为国内外投资商青睐的行业。在全球经济一体化的大趋势下，供水企业需要进行战略调整，应对入世后外资的大规模进入，国内供水企业要打破地域分割框框，加快建立一个跨区域跨行业的，能与外资抗衡的民族化水务集团，变政府垄断为资本垄断，与外商抢占市场份额势在必行。这类水务企业应积极尝试整合，创新经营，寻求跨地区的、优秀的供排水企业、财务投资人、战略投资人为合作伙伴，实现跨区域、跨行业战略联合，一起构筑供水行业在战略、人才、技术、产品、质量、资金、成本等方面全方位的竞争优势，从事供排水业的扩张、资本经营和多种经营。

　　六、通过以上五个方面的调查分析，城市供水企业在深化改革过程中面临的主要问题是：①解决政企不分的问题始终没有实质性突破；企业产权制度改革的主体是政府并不是企业，而政府改革的出发点又多是盘活存量、资产变现、建设城市，至于今后的企业经营矛盾和经营环境则考虑不多，使企业经营陷入困境。②改革尽管深化但企业效益下滑的局面仍难以遏止；特别是在企业内某一局部引资后，投资者只享收益不担风险的经营模式，只能以增加主体企业成本为代价，来保证投资者回报，这个问题尤为突出。③城市供水企业产权制度改革仍难以普遍推行；主要原因是供水企业的现实赢利能力差，市场开放及规范化程度低，产权交易能力不足等。④城市供水企业的经营机制始终没能真正转换；国有独资和国有控股企业不能真正按现代企业制度运作，法人治理结构不规范；仅仅以水厂合资或保固定回报的合资合作企业，外方的注意力一般是在设备改造和外部环境改善上，并不大重视在转变机制上下功夫。⑤政府对城市供水产业改革的思路不清，指导不力；比如：ｌ）在城市供水产品本身不可能用市场竞争加以约束的情况下，企业合理成本和销售价格应当如何审定；在推行产权制度改革中，供水企业的国有资本是否必须居控股地位；２）企业出让产权的范围和尺度怎样确定；国有产权中的无形资产怎样界定和评估；３）非国有资本及投资商、运营商投资经营城市供水企业应当设置什么样的市场准入条件；市场竞争怎样规范；等等这些问题，都要由各级政府做出回答，并形成政策意见，甚至出台法规和规章，对改革实施有效的指导。事实说明，各级政府和有关部门，在推进城市供水产业和企业深化改革的问题，还缺乏主动性和紧迫感，责任意识还不很强，甚至一些工作还没有一个切实可行的设想和头绪；产权制度改革后政府如何保障企业利益和用户利益，以及调节二者之间矛盾，保障社会稳定等，政府都还在探索之中。这都是目前影响城市供水产业及其企业深化改革的一个矛盾的主要方面。

　　七、通过案例分析及充分的数据论证，提出了以下意见和建议：

　　１．充分明确和统一对城市供水产业深化改革目标方向及其特有规律的认知

　　我国加入世界贸易组织后，在经济全球化的大背景下，各级政府和城市供水产业的经营者、管理者，应从城市供水产业的特殊性出发，研究确定市场化的途径，通过体制、机制、管理等多方面改革与创新，使企业真正建立和完善其市场主体地位，主动自觉地去适应市场规律和要求。

　　首先，城市供水企业推行产权制度改革，出让产权或开发经营权，其目的决不仅仅在于国有资产变现后获得资金，更重要的是经过产权制度的改变，使供水企业从单一国有所形成的弊端和惰性中解脱出来。

　　其次，城市供水企业的产权制度改革，最终实现企业产权主体多元化结构和完善有效的自主机制，是一项复杂的系统工程，决不仅仅是企业的任务，在许多方面需要国家和各级政府去主导，通过必要的政策措施，为推进改革创造必须的条件，解决企业自身不可能解决的实际问题。那种执意要求“出卖水厂”或简单指令企业限期完成股份制改造的说法和做法，在某些环境条件尚未到位的情况下，则是不适当的。

　　２．推行特许授权制度，正确解决城市政府与供水企业的关系

　　在实行特许授权制度和合同契约方式的情况下，必须明确界定政府和供水企业的各自职能、责任、权力和利益。

　　城市供水企业应当承担的职责和应当享有的权力包括：一要保证按照城市现状和规划发展的需求，实施城市供水设施的开发建设和改造，保有足够超前的供水能力；二要承诺城市供水设施运行稳定可靠，保证实现水质、水压及管网维修和用户服务及时率达到规定目标和标准；三要保证按照城市政府的计划安排，同步实施城市建设配套工程，使城市供水设施适应城市建设全局的发展要求；四要确保执行国家和政府有关法律、政策、条例和规章，依法经营企业，依法开发和管理用水及用水户；五要依法享有企业法人财产权、自主经营企业资产及其投资发展，维护投资各方的合法权益，企业合法经营收益受法律和投资各方的保障。

　　政府应当承担的职责和享有的权力可以归纳为：一是规划管理。依据城市总体规划制定城市供水设施发展规划。要求并监督供水企业按规划和城市发展实际具体实施；二是资源保证。运用政府手段为城市供水设施开发建设和稳定运行，提供必须的水资源和其它资源条件；三是组织协调。组织城市有关部门为城市供水设施的运营与发展，给予必要的行政支持和协调配合；四是水价管理。按照国家规定的办法，合理制定并适时调整城市供水价格，使供水企业在合理成本前提下得以获得可靠的利润和积累，实现企业自我发展循环；五是服务监督。根据城市实际制定供水水质水压及供水可靠性、报装维修及时率等项目标和标准，监督供水企业执行；六是法律支持。依照国家和省市有关法规，制定各城市供水管理法律和规章，依法保护城市供水公共利益和企业及其股权持有者的权益。

　　３．推进城市供水产业市场化，建立投资和产权交易的竞争机制

　　首先，要对市场开放和出让招商的范围做出明确规定，并作为一项国家政策施行。就一个城市的公共供水设施而言，允许或可以出让招商和股份制的国有产权、投资开发权和经营权，原则上应当是城市供水设施完整系统，或是某一独立的区域城市供水设施系统。其出让招商的比例，可以按城市规模和供水设施的重要程度加以确定。

　　其次，要建立和实行城市供水产业市场准入制度。基于城市供水产业的特殊性质，进入城市供水产业市场的投资商，开发商和运营商，不仅需要具备其资本实力和市场信誉等一般条件，同时必须具备相应的人才、技术和经营管理资历与经验等能力条件。国家应当针对这些条件制定标准，划分等级和评定审查制度，按不同等级规定其相应的市场准入范围，并对投资商、开发商和运营商颁发统一的资质等级证书和市场准入许可证书，据此实行严格有效的市场准入管理。

　　第三，要建立城市供水产业市场的运行规则和竞争机制。国家应当依照城市供水产业市场化的特点，制定和颁布实行市场运作的程序、方法和准则，逐步做到规范化和法制化。凡是城市供水设施投资开发项目及其产权。经营权出让，必须实行公告招商，公开招标，尽可能吸强较多的投资商、开发商或运营商参与，使之充分体现公开、公平、透明以及效率优先，优胜劣汰的原则。

　　４．加快城市供水价格改革，确保企业在合理成本前提下具备适当的赢利和积累能力

　　无论是国际国内的投资商、开发商和运营商，投资经营城市供水企业的根本目的，无疑都是最大限度的追求利润和资本增值，获取尽可能多的回报和收益。然而，基于城市供水产业的特殊性质，供水企业的赢利不仅取决于其自身经营中提高效率和降低成本的努力，而且在更大程度上取决于政府对自来水定价高低。外商投资收购城市供水企业国有产权和经营权时，他们所追逐的目标和与中方谈判的焦点，一般也主要是集中在对水价的争执上。因此，可以认为，水价及其水价改革，应当是城市供水企业产权主体多元化改革的关键所在，也是供水企业建立自我发展和自我约束机制的重要条件。

　　５．增强企业经营实力，构建我国自己的城市供水投资集团

　　推进城市供水企业产权制度改革，一方面要求企业通过产权出让吸引投资，同时也需要有更多的供水企业增强自身的经营能力和资金实力，去参与城市供水设施投资，扩大企业的经营领域，与国外投资者和运营商开展竞争。

　　当前，有条件的供水企业，应当首先加快主辅分离，推行辅业经营实体的股份制或股份合作制改造，理顺其与主业的资产关系，使之真正走向市场自寻发展出路。同时，对于本企业某些独立的供水区域系统，应当在内部独立经营的基础上，率先进行股份制改造，确立其与供水企业的母子公司模式。对于企业的全部资产，要进行全面清理核查，把净资产底数搞清楚。同时要尝试企业无形资产的评估核定，确认企业产权底价，为市场招商预先作些准备。

　　城市供水设施集团要通过资本的积累和扩张逐步形成。如北京、深圳等较有实力的供水企业集团，应当进一步吸纳社会资本或与其他企业联合，继续通过兼并收购的方式，取得周边城镇乃至更大范围的供水企业产权和经营权，不断扩充其资本总量和融资能力，更多地走向投资和产权市场，逐步形成中国水业投资商和运营商，与大举进入中国的“洋水务”展开竞争。在发展壮大自己的同时，带动国内城市供水产业投资和产权市场的逐步成熟和发展。

　　６．完善政策和立法，加强对城市供水产业深化改革的政府指导和推进

首先建议国家有关主管部门，主要是建设部，应尽快提出一个“城市供水产业及其企业深化改革的指导意见”。明确诸如城市供水产业深化改革的总体思路、方向目标、相关的环境条件、政策要求，以及各级政府和企业应当承担的责任和任务等。

　　国家和政府应当把城市供水产业的相关立法工作列入日程，强调用法规指导改革和发展。时至目前，国家针对城市供水产业的专门法规，只有国务院于１９９４年颁布的《城市供水条例》。各地方和城市相继出台的规章和条例，也基本上是以国务院这一条例为依据，结合本地某些实际制定的。随着城市供水产业市场开放，企业产权制度改革及其市场相关环境条件等重要方面的变化，需要提高适用性。国家有必要制定《城市公用事业法》或《城市供水管理法》等正规的法律，使这一产业和企业，以至政府的相关行为，能够用法律加以规范，确实作到有法可依。