这段时间，住房和城乡建设部政策研究中心副主任王珏林一直在关注着中央4万亿投资对经济的带动效应。

　　通过计算各地报上来的数字，王珏林发现，到4月份，中央的4万亿元投资已经带动了地方30多万亿元的投资。

　　从4万亿元到30多万亿元，保经济增长的投资都流向了哪些领域？

　　住房和城乡建设部法规司副司长徐宗威向记者提供的资料显示，铁路、公路、航空、能源等基础设施以及医改、住房保障等民生工程都是投资流向的主要方向。

　　截至今年1月份，北京市新增投资60亿元，主要用于轨道交通、中小企业和农业，其中20亿元用于京沪高铁的征地拆迁。

　　江苏省已经拨付90亿元资金，主要用于保障性住房、农村民生和基础设施、重大基础设施等。

　　浙江省组织了3300亿元投资，主要投向千亿基础网络工程、千亿产业提升工程和千亿惠民工程。其中惠民工程主要指配备教育、医疗、文化、体育等基本公共服务设施。

　　山东、广东等省增加的投资，方向跟北京和江浙等省市都差不多。

　　然而，在徐宗威看来，从中央到地方，似乎都缺少了对城市公用事业的关注，而中国仍处在市政设施相对不足且市政设施需求迅速增长的阶段。

　　“尽管投资中有用于城市公用事业的部分，但比例很小、规模不大，尚不足以体现城市公用事业对经济增长应有的重要拉动作用。”徐宗威说，在地方增加的投资中，投向城市公用事业的比例和规模也普遍偏低。

　　据知情人士介绍，市政建设投入不足的问题已经得到相关部门的注意，已确定将其作为下一步拉动经济的增长点。

　　“全世界都看了北京的笑话”

　　市政公用事业包括城市供水、集中供热、垃圾处理、市政道桥、公共交通、园林绿化、污水处理、管道燃气八个方面的市政设施建设。

　　在城市基础设施中，城市公用事业是重要的组成部分，也是国民经济中的重要一环。

　　长期研究城市公用事业的徐宗威近日出版新书《公权市场》，对我国城市公用事业的发展现状进行了论述。他告诉记者，城市公用事业具有先导性、基础性、公益性等属性，需要得到更多关注。

　　然而，在我国城市化的过程中，城市公用事业却没能得到足够的重视。曾有专家表示，以应有功能来衡量，我国大多数城市的市政公用事业连“健康”都算不上。

　　提到市政公用事业，北京居民印象最深的莫过于2004年7月10日的暴雨事件。

　　那天是周六，市民们如往常的周末一样逛街、聚会、休闲。张艺谋大片《十面埋伏》的全球首映礼也在这天举行，大批倒票的黄牛憋足了劲要大赚一笔。然而，就在当天，突如其来的一场暴雨让所有不在家呆着的人都狼狈不堪。

　　当天下午16：10左右，北京上空突然电闪雷鸣，顷刻间降下瓢泼大雨。不到两个小时的降雨让整个北京市的交通陷入瘫痪。10多座立交桥下积水深达2米，一些地下商场、地铁站也被雨水所淹，公交车、小汽车变成了船。

　　中国灾害防御协会副秘书长金磊在事后接受采访时表示，在那场大雨后，“全世界都看了北京的笑话”。

　　这样的事件在全国很多城市都出现过。市政建设与城市改造不同步的现象至今依然是个不小的问题。

　　“改革开放初期，讲招商引资、发展经济，讲得比较多的是改善投资环境，路桥、通讯、水、电、气、热等设施有了，投资者就愿意去投资。没有就没有人愿意去投资。”徐宗威这样解释市政公用事业对经济发展的先导、基础作用。

　　在他看来，市政投资是最安全的投资市场。市政共用事业具有自然垄断性、社会公益性等优势。只要投资和经营了城市公用事业，就可以获得垄断的市场经营地位，就可以获得长期和稳定的投资收益，因为社会公众对城市公用事业产品和服务的消费是每天必须的、无法选择的。“在金融危机中大量的观望资金和等待资金，不会首先流向工业生产项目和企业，而首先会流向城市公用事业。”徐宗威说，因为投资其他工业项目可能会打水漂，投资城市公用事业至少可以留下必需的市政设施。此外，政府承担着提供公共产品和服务的重要职责，只要投资和经营了城市公用事业项目，就可以获得政府为确保公共利益而始终承担着的对相关风险的补偿。

　　在我国放开市政公用事业市场后，大批境外知名的大集团纷纷进入中国市场，法国威立雅水务集团至今已经在中国十几个城市获得了不同份额的水务经营权。

　　据统计，目前全国的城市市政设施固定资产投资在1万亿左右，占全国GDP的比例在2%以上。

　　徐宗威认为：“经济发展这一条腿长，社会发展那一条腿短很长时间了。但问题并没有完全解决。”徐宗威说，因为城市道路、城市供水、城市燃气、城市污水处理和垃圾处理等建设任务仍然艰巨。在目前的投资规模基础上，投资扩大1倍，达到2万亿元的规模，也很难说就能完全解决问题。

　　我国城市化进程仍然处在迅速上升阶段。现在全国有5亿多城市人口，在未来的20年时间里，全国的城市人口将达到9亿多，这对城市公用事业将带来巨大的市场需求。这对投资者来讲，也是个巨大的投资市场。

　　由卖地赚钱到卖公用事业赚钱

　　上世纪90年代中后期，我国一些地方已经开始摸索市政公用事业市场化的道路，一些吃皇粮的城市公用事业开始断奶。

　　2002年12月，原建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励社会资金、外国资本参与市政公用设施建设。

　　上世纪80年代初，中央财政拨款占全国市政设施固定资产总投资的比重是26%，上世纪90年代初是5%，新世纪初是4%，到了2007年只有0.8%。2007年地方财政用于市政固定资产投资也仅占当年地方财政收入的4.6%。

　　“中央财政在城市公用事业中的作用已经明显弱化，地方财政的投入也不大，这与政府的公共服务职能是不相适应的。”徐宗威说。

　　但王珏林认为，如果市政公用事业的投入逐年下降的话，我国的经济不可能有现在的发展。“不能凡事都指望中央财政，城市内部的配套设施发展建设要靠城市自身来完成。”王珏林说，如果地方政府一分钱都没有出，但城市公用事业发展起来了，城市经济得到提升，这说明这个地方政府有本事。

　　据统计，八五期间，全国对市政公用事业的总投资是2600亿元，是七五期间的5.2倍；九五期间投资7000亿元，是八五期间的2.7倍。2001年全国市政公用设施建设加维护投资2500亿元，比2000年增长34%。“这些数字是中央、地方和社会投资的总和。”王珏林说，不管谁投资，只要这部分建设搞好了，都是城市发展的好事。

　　在市政公用事业逐渐放开的过程中，已经有越来越多的社会资本进入。据安徽省统计，城市公交40%的产权，城市供水50%的产权，城市燃气80%的产权，已经转让给民营企业或外国资本。不仅安徽，全国很多地方都是如此。

　　从2002年开始，威立雅、苏伊士里昂、泰晤士、德国柏林等大型外资水务集团开始进入中国，以巨资收购水厂。这些跨国公司的收购举动一度让国人困惑不已。

　　2002年5月，威立雅水务集团斥资近20亿获得上海自来水浦东公司50%的股权，经营期限50年，而转让评估价为7.6亿元，威立雅的报价超过评估价近两倍。

　　2007年8月，扬州自来水股权转让项目招标，中法水务以8.95亿元投标得中，报价为资产价值的5倍左右。9月，威立雅水务以21.8亿元夺得天津市北水业49%股权转让项目，超出净资产额3倍。

　　在国内水厂的收购上，外资这种溢价收购的手段屡屡奏效，也让国内很多地方政府兴奋不已。

　　然而，国内的水厂真的这么值钱吗？

　　有学者指出，外资这样的溢价收购意味着将来要成倍地赚回去，负担最终都会转嫁到百姓身上。

　　调查显示，威立雅自1997年进入天津获得第一个项目起的10多年时间，天津居民生活用水的价格先后上调了8次，由每吨0.68元提高到3.40元，上涨了4倍。

　　昆明市自来水集团2005年底开始与威立雅合作，次年1月昆明市就上调水价，2007年7月再次上调。

　　“以前地方政府是卖地赚钱，现在把市政公用事业也卖出去，这些都卖完了该怎么办？”一位长期研究市政公用事业建设的知情人士这样问记者。

　　在这位知情人士看来，我国这样大规模地出售公用事业产权，全世界都罕见。外资、民营资本进入公用事业领域就是要赚钱，但这个行业强调的是公益性、服务性，如果政府管理跟不上，将会损害公众利益。在市政公用事业的投入上，应该明确中央、地方政府各自的出资比例，不能完全推向市场。

　　按照徐宗威的观点，市政公用事业市场化是大方向，但公共财政支出中对市政公用事业的投入不应该连年降低。政府财政应加大对城市公用事业投资的比重，特别是加强对县级城市的财政转移支付力度，承担起城市各类市政管网以及大型市政设施的投资，使每年的财政投资与全国社会固定资产投资规模保持在一个适当的水平。

　　一些地方政府急于甩包袱

　　随着市政公用事业市场化改革的推进，一些意想不到的问题开始出现。

　　2008年1月，湖北省十堰市300多辆公交车停运，致使全城70多万市民出行困难。造成停运的原因就在于公交民营化运转不良。

　　一位业内知情人士告诉记者，在原建设部文件出台后，很多地方政府就开始卖水厂，要么是跟外资合作，要么干脆一卖了之。在天津，一家水厂以超过18%的回报率卖给了外资机构，结果马上亏损。在成都，在一家水厂被出售后政府才发现根本没有之前预料的那么高的水量，但合同已经签了，与出资方达成的回报率不能变，这家水厂同样变为亏损。在东北一个城市，原本已经出售的水厂现已被收回。

　　很多地方在打开市政投资大门之前并没有做好准备。“市政公用事业建设的放开不是坏事，但我国在没有做好准备的情况下就走出了这一步。”这位知情人士说，国外公用事业私有化经营首先要立法，而我国则跳过了这样的程序。

　　“由于政策法规、标准、管理措施、管理能力等方面都不配套，一些政府在条件不具备的情况下急于招商、急于甩包袱，在一些具体操作上不懂、不细，没有作具体研究。”王珏林说，比如公交线路、水厂卖出去，本身没有错，但基础分析工作没有做透，只想到有人买，政府还能有些收入。卖完后却没有人管。这样一来，损失是国家的，伤害的是消费者。

　　王珏林认为，市政公用事业的市场化是国家定的方向，但公用事业中有一部分注定是没有效益的，这种情况就不能打包卖出去，而是需要政府投入才能搞起来。不能盲目地都交给社会资本经营，更不能放任其赚钱，不对其进行管理。

　　在很多业内人士看来，市政公用事业是公共利益，必须把社会效益放在第一位，不能单纯考虑经济效益。从这个意义上说，如何提高管理水平，则是地方政府在市政公用事业市场化过程中需要不断思考的问题。

面对当前拉动内需、保经济增长的需要，住房和城乡建设部法规司副司长徐宗威在接受记者采访时表示，政府应当扩大对城市公用事业的投资，以进一步带动更多民营企业和外国资本投入，拉动经济增长。

　　“政府加大对城市公用事业的投入，并制定相应鼓励政策，将进一步刺激民营企业和外国资本对市政设施的投资信心，并产生更大的政府投资‘乘数效应’。”

　　据介绍，城市公用事业实行改革以来，特别是实行特许经营之后，已经有大量民营企业和外国资本进入市政设施投资市场。但在中西部地区，特别是农村地区，市政设施条件还处在落后阶段。

　　“这些地区市政设施的落后已经成为加快经济增长的障碍。”徐宗威说，2007年，农村地区的市政设施投资只占当年全国市政设施投资规模的7.8%，而农村地区人口占了全国的55%。加强中西部地区特别是农村地区市政设施的投入，比较快地改善设施条件和投资环境，才能比较快地吸引和鼓励工业和其他投资流入，拉动当地经济增长。

　　徐宗威表示，接下来要进一步完善市政公用事业特许经营制度，鼓励民营企业和外国资本进入城市公用事业。

　　政策补贴、税收优惠不到位

　　“在市政设施经营中，政策亏损部分和事业补助部分是始终存在的。”徐宗威说，但是，一些地方取消或降低了政策性补贴或事业性补助，把需要补贴和补助的部分完全推给市场，推给企业。承租企业在拿不到政策性亏损补贴和事业补助经费的情况下，以次充好，弄虚作假，以至降低服务水平的状况将难以避免。长此以往，势必影响投资者进入城市公用事业的信心。

　　在徐宗威看来，市政公用事业具有社会公益性，其八个主要投资领域形成的城市公用事业企业，生产的产品是公共产品和公共服务。那么，对城市公用事业企业征税就需要体现鼓励公共产品生产和经营活动的社会公益属性。

　　我国《税法》规定，对“环境保护和节能节水”项目免征企业所得税，市政公用事业中能套得进去的只有污水和垃圾处理企业。

　　按照“非营利性组织免征企业所得税”的规定，对各类市政公用事业企业都应当免征企业所得税。但实际情况并非如此。

　　徐宗威说，目前全国没有针对城市各类公用事业企业的体现社会公益性的统一税法。城市公用事业八个主要行业的企业在营业税、增值税、所得税等税收政策上与其他工业企业相比，没有全面和系统的优惠。

　　徐宗威表示，城市公用事业具有自然垄断性，政府定价高收益就高，定价低收益就低，其盈利水平并不能真实反映企业的经营状况。国家税法应对城市公用事业规定专门的税收政策。

　　如何保障投资者信心

　　在我国市政公用事业实行特许经营初期，很多地方采取了政府按固定数量收购产品和以固定价格购买服务等固定回报的形式，来保证投资的民营企业和外国资本的收益。

　　这种方式一度引起社会极大争议，在徐宗威看来，这样的方式其实是损害了社会公众利益。

　　目前，国家已经明令取消了各地“固定回报”的做法。但由于市政设施投资规模巨大，经营周期漫长，给收回投资带来了不确定性。

　　“这样一来，投资者可能出现没有信心的问题。”徐宗威说。

　　同样可能影响投资者信心的还有对企业控股的要求。

　　目前，对国民经济关键领域和敏感产业的投资经营，政府提出了国有控股的规定要求。“这给民营企业和外国资本对其股权安全和股权收益增加了担忧，并有可能影响到民营企业和外国资本在市政设施领域增加投资的信心。”徐宗威说。

　　在他看来，需要研究不同类别市政设施，在采取委托、租赁、代建、合作等不同的特许经营方式时，对股权比例提出不同的控制要求，对民营企业和外国资本投资的股权利益做出政策安排，并采取保护民营企业和外国资本投资部分的资产安全和合理收益的具体措施。

　　利益分配公平是关键

　　随着市政公用事业市场化的推行，一些有实力的民营企业和外国资本已经在一些市政行业形成寡头垄断的趋势。比如新奥燃气、威立雅水务等已经在全国很多城市占据了比较大的市场份额。

　　“对这个问题，叫停是不符合市场规律的，因为在城市公用市场希望打破垄断是不客观的。”徐宗威说。

　　在他看来，一些行业出现少数寡头集团在部分城市垄断经营，一方面正是因为这些寡头集团看中了城市公用事业的自然垄断性，另一方面也是因为这些寡头集团在行业内具有的业绩经验和拥有的抗风险能力所决定的。

　　“解决问题的关键，是政府与这些寡头集团之间如何合理分配利益。”徐宗威说，在垄断条件下形成的利益，政府都拿走企业不干，企业都拿走政府不干。企业拿走的应当是合理部分并依法经营，不可以在垄断条件下为所欲为。政府拿走的也应当是合理部分，但拿走的部分要保证用于城市公用事业的发展。

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