赴澳大利亚水权制度培训报告

　为学习澳大利亚水权理论、水权制度和利用水权制度配置水资源的实践经验，提高我国水权理论研究水平，促进我国水权制度的建立和完善，2002年5月13日至6月2日，水利部组织了水权制度培训团赴澳大利亚培训。培训期间，邀请了南澳大利亚大学（University of SA）Jennifer McKay 教授及专家Michael Flemming律师就澳大利亚水权、水法规等进行授课并研讨交流，访问了维多利亚州资源与环境部水资源管理处、悉尼水务局、墨累－达令流域管理委员会等单位，与有关官员、专家进行了座谈交流。通过培训和研讨，对澳大利亚水权制度、水市场及其特点有了较深入的认识，达到了培训考察的目的。 
一、澳大利亚水权制度及水交易概况
澳大利亚是世界上最干旱的大陆之一。只有稀疏的河流和湿地。全境年平均降水470毫米，是世界上降水量最少的大陆。人口1908万，人均水资源量18743立方米，水资源相对丰富，但由于国土辽阔，且蒸发量大，相对于768万km2的土地来说，又是缺水的国家。
澳大利亚是发达的资本主义国家，其农业及畜牧业非常发达。有关资料表明，澳大利亚用水总量中，农牧业的用水量所占比例也非常大，如1995～1996年，畜牧业用水占35％，农业用水约占27％，及其他用水占26％（采矿为主），城市用水占12％。农业和畜牧业用水占全国用水总量的比例超过了60％。
澳大利亚最早的水权制度来源于英国的习惯法，实行河岸权（riparian rights）制度，与河道毗连的土地所有者拥有用水权，并可以继承。20世纪初，联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离。明确水资源是公共资源，由州政府代表皇室调整和分配水权，用水户水权通过州或地区政府相关机构以许可证和协议体系来提供。
20世纪90年代以后，澳大利亚的水交易迅猛。这是澳大利亚联邦政府政务院水改革框架的一项重要成果。1994年2月，澳大利亚联邦政务院签署批准了水工业改革框架协议，其中最重要的改革之一是要求各州推行水分配综合体系，其基础是水权与土地权的分离和水权综合体系的建立，该体系主要由水权所属关系、水量、可靠性、可转让性及水质等组成。1995年4月，澳大利亚联邦政务院批准推行包括水工业在内的国家竞争政策和相应改革计划。联邦政府以协议的形式承诺为改革提供财政资助，以推动各州贯彻改革计划，这大大促进了水权交易的发展。
从总体上看，澳大利亚水权交易使水资源的利用向更高效益方面转移，给农业以及其他用水户带来了直接效益，促进了区域发展并改善了生态环境。用水户和供水公司出于自身的经济利益，更加关注节约用水，促进了先进技术的，提高了用水管理水平。由于在立法、自然条件、经济和等方面的不同，澳大利亚各州、各地区水交易的活跃程度有所差异。
在维多利亚州，特别是在该州北部的灌溉平原，有调节河流上建立了良好的水交易。最近几年，主要是通过永久性水交易的形式，将水调到酿酒葡萄、园艺种植等高附加值农业上，优化了水资源的配置，提高了用水效益。1998年，为提供可利用的市场信息、促进交易者进入市场，维多利亚州建立了北维多利亚水交易所，提供了大量必需的有关临时交易的市场信息，进一步提高了墨尔本～墨累地区临时交易的兴趣。维多利亚州未调节河流地区也有强烈的兴趣扩大水交易。为满足环境要求，维多利亚州正在强调节水和提高水的使用效率，希望农田用水效率提高后的节水能用于增加生产或出售用于高价值使用。
在新南威尔士州，水交易也非常活跃，尤其是在有调节的水系。在新南威尔士州现行的立法体制下，临时水交易非常简单快捷，州内或流域内的临时水交易一般在一周内就会得到批准，如果是跨州或跨流域的临时水交易最多三周会得到批准。永久性的水交易则费时较长，一般要花费半年到一年时间，主要原因是在进行永久水交易（包括跨州、跨流域水交易）时需进行较彻底的环境评估。
在昆士兰州，水分配注册体系由州政府实施行政管理并模拟该州土地权注册体系进行运作。在1999～2000年，昆士兰州全州额定分配量的4.88％的水量进行了临时转让，另外还进行了4次永久性转让（总量为16.4万立方米）。2000年9月，昆士兰州议会通过了新的水法即《水法2000》。该法规定应通过制定与实施某一流域的《水资源规划》来实现水资源的可持续分配和管理。《水法2000》允许进行水分配量的永久转让，这类转让是在资源运行规划内将现行的用水许可证转换成水量分配而进行的。《水资源规划》中规定的目标通过资源运行规划实现，而资源运行规划则明确了水权转让的相关规则。
在南澳大利亚州，不同地区之间水交易情况差别比较明显。在该州巴劳萨流域，墨累－达令流域跨州水交易使跨州购买的水量正在抽入到巴劳萨流域，不仅使水向高价值用途转移，同时增加了当地发展和就业机会。在州政府拥有的高地灌区，将可转让水权引入到公开的水交易市场，使得水权拥有者认识到了水资源的真正市场价值，通过水交易，使得那些困于规模较小、难以维持的灌溉者脱离了灌溉业，而继续从事灌溉业的，则能够利用更多的资源和灌溉系统，提高了灌溉效益，并为这一地区许多过去闲置的土地得以重新利用创造了条件。不过，在南澳大利亚州的其他一些地区，许多人对引进水交易权持反对意见。因为一旦水资源完全分配并进行交易，水的价格常常会迅速飚升，有水权的人因此会获取大量的资本收益，特别是以前无偿分配的水量给水权拥有者带来赚大钱的机会，这被认为是种“意外的收获”，是不公平的。在澳大利亚其他一些地方也有人持相同的看法。不过，这种不公平并不是由于水交易制度的引入而造成的，它源于水的初始分配的不公平。
在西澳大利亚州，临时水交易主要在该州的西南灌溉合作社发生，这类交易大都是肉牛农户向奶牛农户售水；水权的永久出让则通过拥有可灌溉土地者的股份转让来进行。塔斯玛尼亚州尚处于水交易的初期阶段，还没有与土地转让相分离的水资产永久转让。目前，新的《水管理法1999》为该州实施水转让提供了依据，它承认建立在该法下的任何水权都是财产权，在一定条件下可以独立于土地权销售之外进行交易和转让

二、澳大利亚水交易的有关
，澳大利亚各州、地区在强化水交易方面达成了共识，即在保护其他用水户、河流和湿地及大环境，保护第三方利益的前提下，以促进为目的发展高效公平的水交易。水交易应使水权向更高价值用途的方向转移，保证水能最大限度地给用户和广大社区带来效益，同时应能激励耗水用户、水行业、水资源管理者和水系运行者改进水的分配和管理。
1、水权的内涵
在澳大利亚，简单地说，水权即水的使用权。水权主要依据水量、可靠性、使用权期限及输送能力或抽取率等定义。为了便于交易，上可将水权分割成若干部分，如水量或份额、输送能力或抽取率、现场使用权等。水权象土地和股份一样被视为一种资产，应进行公开注册并且是可审查的，能独立进行交易。为了既满足用水户对产权安全的要求，又能使社区对资源进行合理管理，对水授权的处理就如同“永久租约”的性质，对水的拥有权和交易权可授予所有能拥有资产的个人和实体。
2、水权的初始分配
上对水权分配是根据综合规划系统及全流域资源的水文评价进行的，包括消耗性和非消耗性用水权的分配。在澳大利亚，水权从州到城镇到灌区到农户被层层分解。跨州河流水资源的使用，在联邦政府的协调下，由有关各州达成分水协议。根据某一河流多年（10年左右）的来水和用水记录以及土地的拥有情况等，确定个人（农牧场主）或公司用水额度。
目前，环境用水在澳大利亚得到了高度重视。1995年联邦政府政务院在水改革框架中确定了一个基本原则，即环境是合法的用水户。水分配过程中，每个流域经测试后首先评估确定需要多少的环境生态用水，在生态环境用水得到保证的前提下，再确定可供消费的水量。除了某些特殊或紧急情况外，环境用水具有优先权。消耗性用水要以保证生态可持续发展为前提，同时只有在环境用水与其他用水之间确定分配关系后，才能引入水交易。
如前所述，一旦水资源完全分配、引入水交易，以前无偿获得水权的人因此会取得相当可观的资本收益。这种不公平是基于水权取得时间的“时先权先”或仅考虑当前水需求的分配体制带来的。因此，澳大利亚一些土地拥有者要求在允许水权出售前重新分配水权，并在水权初始分配中引进竞争机制，如采用拍卖或有条件购买等来分配水权。这类市场化的水分配机制正逐步推广，并将逐渐淘汰过去“时先权先”等不合理的分配方法。
在产权初始分配及实施中，社区的广泛参与对获得公众的支持具有重要意义。这种参与其主要途径是让各用水户、利益团体和一般社区成员参与到水权分配与管理的流域规划过程，以及进行与水分配及水权交易有关的公众咨询程序。
3、水权交易遵循的原则
总体上看，澳大利亚水权交易咨询的原则有：在满足环境保护和第三方利益的条件下，应允许进行地表水和有条件的地下水的交易；所有水权、水的使用和交易应以合适的水资源管理规划和农场用水管理规划为基础；注重交易的成本和影响；构建有利于水市场有效运行的管理体制和管理结构等。
地表水水权交易的主要形式包括流域内、流域间以及跨州的水权交易，以及河段或集水区范围内的水交易，交易应符合河流管理规划以及其他相关资源管理规划和政策。地下水权的交易一般只能在共同的含水层内进行，它同样要符合地下水管理规划及其他相关资源管理规划和政策。
4、水权交易适用范围
水权交易是有适用范围的。交易双方必须明了他们买卖的是什么，只有水权得到精确定义后，依据确定的水量、使用期、可靠性等方可进行水交易。同时明确规定，核心环境配水以及为生态系统健康、水质和依赖地下水的生态系统的保留用水不得交易。一些家庭人畜用水、城镇供水以及多数地下水同样是不可交易的。
水交易同样受到地理条件、水文条件等限制，水能够卖到什么地区或水系、水可以从哪里买到，都是需要比较的。为方便水交易，需制定相应的规章，规定何时何地以及在何种条下可以进行交易。应根据从一地到另一地的输水能力、环境要求以及在考虑第三方的利益后来确定水交易区域和地下水管理单位。
5、水交易的程序
水权交易分为永久性的和临时的两种。一般水交易的程序主要有：核查卖方水的所有权、可利用权、输水能力以及涉及的第三方利益；核查买方输水能力、场地使用以及与相关环境标准和管理规划的符合情况；潜在的交易双方应适当保证按时支付和及时送水；提供买卖双方责任最低标准的文件。水交易管理者应将有关要求文本化，在交易前向买卖双方说明水交易程序及相关义务等。对准许交易买卖双方的用水必须进行测量和记录。水交易程序强制性地要求价格公开，价格公开和市场信息可在相关网站上获得。
水交易的方式可分为私下交易、通过经纪人交易和通过交易所交易三种。成熟有效的市场除了买卖双方参与外，一些中介如经纪人、代理商、收集商及投机商的参与也是必要的。为防止水市场出现垄断，必须采取有效措施，如规范交易程序、及时公开信息、大力发展水交易所等。对水经纪人和水交易所，要严格制定其职业道德标准和公开化标准。
6、政府的职能
在澳大利亚许多州和地区的立法体系下，政府是资源的管家，有责任制定管理与使用的政策框架。州政府在水交易中起着非常重要的作用：
（1）提供基本的法律和法规框架，包括有效产权和水权制度的建立，在该框架内，土地所有者、管理当局、灌溉公司或合作社以及其他私营代理能够有效进行交易，而不会对第三方产生负面影响，对河流、含水层、环境和可持续发展不产生破坏。 
（2）作为资源的看守者，建立用水和环境影响的与技术标准，规定环境流量。
（3）提供强有力的监测制度并向广大社区发布信息。如通过发展水交易所等方法促进价格公开和市场信息的传播。
（4）明确私营代理机构的权限，使它们在权限内运营。
（5）承认选择是否进行水交易的自由。
（6）确保市场机制本身的效率。政府有责任提高市场的透明度。
（7）市场的快速变化也需要政府维持资源提供和优先顺序的灵活性，以便能够处理不断出现的各种趋势和问题。
（8）促进对社区有明显效益的水交易。
总之，澳大利亚以可持续发展理论作为指导，在政府强有力的调控下，通过完善水权制度、规范水权转让、培育水交易市场，达到了优化配置水资源、提高水资源利用效率的目的，促进了资源、环境、的协调发展。

三、思考与建议
1、我国水权制度的建立必须适应国情、水情。
我国是一个水资源短缺的国家。虽然水资源总量有2.8万亿立方米，但人均只有2200立方米，不到澳大利亚人均水资源量的12％，且时间、空间分布不均，更加剧了水资源短缺。缺水已经成为我国和的严重制约因素。借鉴国外水权水市场的成功经验，在我国推行与社会主义市场经济相适应的水权水市场制度，是我国实现水资源优化配置、促进节水的一项重要举措。
通过与澳大利亚有关专家、学者座谈交流，我们得知，到为止澳大利亚水权交易基本上都是农业或畜牧业用水之间的交易，其他用水还没有出现水的交易，在不同部门之间也很少有水交易的发生。由于澳大利亚地广人稀，农牧业非常发达，基本实现了化和规模经营，加之上农业、畜牧业的水权份额较大，因此水交易更多地发生在农业、畜牧业之间就成为必然。与澳大利亚相比，在我国用水结构中，农业用水同样是用水大户，超过全部用水三分之二，但由于我国农业人口巨大，农业生产以家庭生产为主，目前形成规模经营的还很少，这又与澳大利亚的情况明显不同。
汪恕诚部长曾指出，跨流域调水将是21世纪水利的一大特点，这主要是指城市供水。从全国来看，我国缺水城市数量多，其中有些城市缺水程度非常严重。许多缺水地区原来用于农业灌溉的水源纷纷转向了和城镇供水，因此，我们要主动适应这种转变，超前考虑这一。从社会各界广为关注的浙江东阳市和义乌市水权转让实践看，正是义乌市的城市发展中出现了水资源短缺这一瓶颈，义乌市有紧迫的水资源需求，才促成了水权转让的实现。 
通过水权转让，东阳市的弃水和农业节水获得了有偿收入，而困扰义乌市发展的水资源短缺问题也得到了缓解。国内外的实践证明，通过市场机制配置水资源，有利于水资源的高效利用和促进节水社会的形成，因此，针对我国国情、水情，抓住重点，逐步推进有中国特色的水权水市场制度，是十分重要和必要的。
2、高度重视初始水权的分配工作。
在推进我国水权制度改革中，首先面临的问题就是如何合理分配初始水权，这既涉及技术领域，又涉及权益的分配，是推进水权制度、实行水权管理的难点和关键。
合理解决水权分配问题，就必须加强用水管理，建立起的用水指标体系。汪部长指出，要建立两套指标体系，一套是水资源的宏观控制体系，一套是水资源的微观定额体系。前者源头上控制总用水量，按照分配水量不能超过水资源与生态环境的承载能力原则来分配水资源的使用权，明确各地区各行业各部门乃至各各灌区各自可以使用的水资源量。后者用来规定社会的每一项产品或工作的具体用水量要求。这两套指标相辅相成，水资源的宏观控制指标从供水的角度看问题，通过控制用水总量，决定经济结构的布局，是在高层次上的水权分配；微观定额指标是从需水的角度看问题，它将水资源宏观指标体系具体化，即在水资源承载能力范围内，规定着各类产业、每个单元耗水的多少，使每一项用水都有定额指标，从而使最基层的水权分配具有量化基础，是水权分配必须考虑的重要因素。
3、必须抓紧制定相关的政策法规。
澳大利亚是联邦制国家，各州虽然水权形式和水管理模式多有差异，但都通过立法来管理本行政区域内的水资源。在澳大利亚各州基本上都形成了比较健全的水管理及水权管理的法规体系，水权的界定、分配、转让、调整、取消等都有法可依、有章可循。同时，澳大利亚也非常重视政策指导的作用，例如，为响应联邦政务院改革议程中建立水分配与水权综合体系的要求，澳大利亚及新西兰农业与资源管理委员会相继研究发布了《水分配与水权～实施水权的国家框架》（1995年10月）、《地下水的分配与使用～澳大利亚地下水管理改进国家框架》（1996年12月）等政策立场报告，对如何贯彻实施水权框架特别是水权分配提出了具体的指导意见和建议，大大促进了澳大利亚各地水分配及水权综合体系的建立。
我国水资源归国家所有，在过去实行计划经济的条件下，水资源的调配主要依靠行政协调加以解决。目前水资源的法律法规还不健全，远远满足不了经济社会快速发展的要求。如依据《水法》制定颁布的《取水许可制度实施办法》，规定取水许可证不得转让，这就明显阻碍了水权流转制度的形成。因此，要适应社会主义市场经济体制的要求，就必须针对我国建立水权水市场可能出现的情况，问题、研究对策，及时修订那些滞后的法律法规。总之，要通过健全相关的政策法规体系，来促进并保障我国水权水市场的早日建立和完善。