外资水务的“中国华尔兹”

确实是值得一读的文章，只是一家之言，提供了另一个视角看待中国水务。不代表本站观点，此声明。

在进入中国水务市场的近20年里，外资水务巨头们曾经有过赚得盘满钵满的“黄金时代”，也曾因游戏规则的突变而黯然退出，恰似演出了一场“进三退二”的华尔兹舞曲。

　　只有真正合理而平衡的游戏规则，才能在这个急剧变幻的市场中稳定持续的存在，也是包括威立雅这样的外部投资者，能够在中国水务市场奠定“百年基业”的立身之本。

　　

　　在深圳水务集团引为调价依据的相关法规中，除了深圳市颁布的《深圳特区城市供水用水条例》外，另一个重要法规是1998年由国家计委和建设部共同出台的《城市供水价格管理办法》（以下简称《办法》）。

　　《办法》第十一条规定：供水企业合理盈利的平均水平应当是净资产利润率８－－１０％。具体的利润水平由所在城市人民政府价格主管部门征求同级城市供水行政主管部门意见后，根据其不同的资金来源确定。“主要靠政府投资的，企业净资产利润率不得高于６％。”

　　作为国资控股的深圳水务集团，此次调价时所依据的“净资产利润率6%”的标准应该由此而来。

　　《办法》中同时规定，污水处理成本按管理体制单独核算，污水处理费的标准也另行计算。

　　记者在采访中发现，1998年出台的这一《办法》，与中国水务行业的市场化改革进程有着密切关系。

　　中国从上世纪80年代末开始推进水务行业市场化改革大概经历了四个阶段：第一阶段是20世纪80年代，以水务建设项目招商引资为主要目标，城市政府通过直接或间接担保，获得政府间贷款或国际金融组织贷款；第二阶段则是从90年代中期开始，以外资为代表的水务企业以合作经营并且保证固定回报的形式投资城市水厂项目；第三阶段则是90年代后期兴起的BOT（建设-运营-移交）方式，触及了一定期限内的有限产权；第四阶段则在2001年以后，以上海、重庆、深圳水务企业股权转让为标志，进入水务市场开放和公用事业特许经营的改革阶段。

　　在这四个阶段的改革过程中，外资水务企业从第二阶段开始便以投资形式参与了中国水务市场的转型，并深刻地影响了中国水务市场化改革的路径。

　　黄金时代

　　1992年法国苏伊士集团投资广东中山市自来水公司，被视为外资企业对中国水务市场直接投资的开始，此前在水务领域引入的国际资本主要是世界银行贷款或外国政府贷款。

　　在引资形式上，最初是以政府担保的直接融资为主，引资范围也并不仅限于外资，由此而形成一股“社会办水”的风潮。深圳1995年出台的“供水条例”即是其中的代表性尝试之一。

　　而在随后不久，中央开始禁止城市政府参与融资担保，因此从90年代中期开始，社会资本大多以合作经营的形式投资城市水厂项目。

　　正是在这一阶段中，有着丰富管理经验的外资水务集团开始取得明显的市场优势，因为合资经营不仅需要投资，而且需要管理，外资水务集团凭借着强大的技术和管理优势，在保质保量供水的同时，还能更好地缩减成本并创造利润，因此而被许多地方政府视为“扭亏为盈”的专家。

　　而在这一合资经营过程中，由于政策禁止外资进入城市管网建设与运营，因此外资合作领域集中于水厂项目。从严格意义而言，此时的外资水厂还不是一个真正意义上的“公共服务提供商”，因为城市水价的制订和收取依然掌握在政府手中，外资水厂只能通过向政府管理的自来水公司“卖水”以获取收益，政府在交易过程中掌握着近乎绝对的价格主导权。

　　为了解除投资方的疑虑，地方政府在与外资水务企业签订合资协议时，几乎无一例外加入了“固定投资回报率“的条款，即根据外资投资额度和经营期限，按照一定投资回报率——往往在12%~18%之间，高者可达20%以上——制订出一个供水价格并写进合同条款，同时约定自来水公司必须向外资水厂购水的数量。

　　在这一固定投资回报的模式下，投资水厂变成了“有赚无赔”的“黄金产业”，国家统计局1999年的调查报告显示，外商在中国投资的所有产业中，最有利可图的产业是自来水厂，其利润和成本的比率高达24.8％。

　　而地方政府在与外商谈判固定投资回报的比例时，往往由于缺乏经验、考虑政绩或种种利益干扰，给外资提供了“过于优厚的待遇”，而使消费者与自来水公司承担了巨大的代价。

　　如沈阳自来水厂在1996年与香港汇津投资合资兴建水厂的合同中，由于过高的回报率约定，使汇津投资在前5年就收回了全部投资，剩下15年的收益全属利润，而沈阳自来水公司到2000年时，已因此而造成了高达2亿多元的亏损。

　　正是在这一背景下，1998年制订下发的《办法》，在明确了将水价审批权“下放”到各地方城市主管部门的同时，还明确规定了供水企业“合理的净资产利润率”，其目的旨在控制当时已经出现的“固定投资回报率”过高的趋势。

　　这一时期也是国际水巨头们大规模进入中国市场的阶段，世界三大水务巨头苏伊士集团、法国威望迪和英国泰晤士集团纷纷投资中国项目外，象英国安格利安水务公司、国泰国际集团、注册地在香港的澳大利亚汇津中国水务有限公司、麦克唐纳水与环境公司以及李嘉诚之子李泽钜旗下的长江基建等也相当活跃，它们在中国少的有两三家合资水厂，多的有十家左右。

　　据有关专家估计，在2001年以前由外国水务公司直接投资的国内水厂超过50家以上。与此同时，由于城市管网和水价制订依然属于地方政府管理，外商在水务领域的投资并未为更广泛的公众和消费者所知悉。他们所面对的依然是自己所熟悉的“自来水公司”。

　　然而，这一令投资者兴奋的“黄金时代”并没有持续多久。2002年9月，当年9月，国务院办公厅签发43号文《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，明确指出：保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，违反了中外合资、合作经营有关法律和法规的规定；今后任何单位不得违反国家规定保证外方投资固定回报。

　　退出与转型

　　随着43号文件的发布，原本热火朝天的水务投资市场顿时陷入了痛苦而尴尬的“洗牌”。

　　2004年4月，英国泰晤士水务集团将经营了8年的上海大场水厂全部股权转让给上海水务资产管理公司，宣布这家中国第一个由外商独资经营的水厂被“收归国有”。

　　1996年，泰晤士水务以7300万美元的投资获得该水厂为期20年的经营权，2000年收购了合作企业股份，使大场项目成为独资公司。却在短短两年后，便不得不黯然退场。

　　在得知固定回报政策被取消后，泰晤士水务上海办事处前首代崔铿曾用四个字形容自己的感受——“无比惊讶”。而作为接收方主管部门的上海市水务局宣传负责人，对记者的回应则是“这是国家政策的变化，上海方面很难解释，只能执行”。

　　这一突如其来的规则变化，使得许多外资水务公司不得不重新审视自己的“中国战略”：2003年初，苏伊士里昂水务集团撤消了设在北京的中国代表处；随后泰晤士水务集团也撤销其中国总部；香港国泰国际2003年正式退出中国水务市场，主要业务骨干加入首创股份；英国安格安水务公司在中国的合作投资项目也陷于停滞。

　　在早期进入中国水务市场的国际水务公司中，除了威立雅依和中法水务还在耐心等待外，大部份都选择了收缩业务甚至完全撤出中国市场。

　　对于选择退出的外资水务企业来说，除了政策的不确定性之外，水务市场及监管体系的结构性缺陷也是重要原因。

　　由于此前的《外商投资产业指导目录》中明确禁止外资进入城市供水管网，因此投资水厂的外资水务企业只能作为“政府供应商”的角色运营，无法直接接触终端用户。

　　这不仅使外资水务在捕捉市场需求、减少资源浪费方面的管理优势难以发挥；而且由于营业收入受制于自来水公司，企业经营的自主性也难以保障。

　　而在另一方面，缺乏收费保障的外资水厂，只能通过“固定投资回报率”的形式，要求政府保障水的销售数量和价格，却无法顾及到市场需求的变化。

　　与此同时，在水务督查方面，由于“政府采购”的特性，外资水厂的经营受制于政府部门的管理，却无法象国际水务运营常规那样，接受代表公众利益的“独立第三方监管”。

　　就在国际水务企业纷纷退出时，中国水务市场中另一个影响深远的转型其实已经开始：2002年12月，建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出加快推进市政公用行业市场化进程，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设。这意味着，决策层最终为外资进入公用事业股权投资领域亮出了绿灯。

　　同时，文件首次提出市政公用事业应由政府授权特许经营的概念，并规定了进行特许经营的公用事业范围。

　　以这个文件为标志，一直“自行其道”的中国水务行业的市场化改革终于汇入了“公用事业改革”的大潮之中，国内水务行业市场化改革也进入了股权改革与特许经营并进的阶段。

　　在外资退潮中坚持下来的威立雅并没有等待多久。2002年，威立雅率先以超过净资产三倍的溢价，收购了上海浦东自来水公司50%的股权，并借此获得了长达50年的特许经营权；2003年，威立雅联手首创投资公司，以4亿美元收购深圳水务集团45%股份，深圳市政府与重组后的深圳水务集团签署《特许经营协议》，将经营权正式委托给重组后的深圳水务集团。

　　“溢价”与“涨价”

　　2007年7月，威立雅以17.1亿元的投资承诺收购了兰州供水集团净资产45%股份，远远超出同时竞标的中法水务和首创股份的报价，后两者的报价分别仅为4.5亿元和2.8亿元。

　　据威立雅方面，17.1亿元的出资中，对应股份的收购价格仅为6.99亿元，其余10.11亿元是作为企业发展的增资及增资溢价。但即使不计增资部份，这一出价也远高于竞争对手。

　　其后不久，中法水务便在8月18日的扬州自来水引资项目中报了“一箭之仇”：以8.95亿元的高额报价一举中标，而紧随其后的威立雅报价仅为3.98亿元。

　　四天之后，威立雅水务再度“发威”，以高达21.8亿元的价格夺取了天津自来水厂49%的股权，排名第二的中法水务报价仅为11.9亿元。

　　在一场场你追我赶的“股权争夺战”中，以威立雅和中法水务为代表的外资水务企业所表现出来的“疯狂”劲，不仅令业内咋舌，也引来了各方的质疑。

　　2007年9月初，由国内民营企业牵头的全国工商联环境服务业商会发出关于城市水业资产溢价转让行为的公告，指出：在政府定价的背景下，水业资产溢价，其本质是地方城市用以后的预期水价和水量收益，进行了短期资产融资。因此，一般意义上讲，溢价的收益最终进入消费者的支付体系之中。公告指责地方政府的行为，将令百姓日后通过水价变相承担“高溢价”的成本。学术界和行业协会的有关专家也对此发出了类似的警告。

　　两年之后，包括天津、上海、扬州、沈阳在内的全国各大城市纷纷上调自来水综合水价，其中既有外资水务企业参股的地区，也有非外资参股经营的城市。

　　如果说城市水价的普遍上涨，还可以用外资水务企业的“市场前瞻性”来解释的话，那么来业内人士看来，要通过水价上涨的方式来获得外资水务企业前期的超额投资溢价的回报，“水价得涨到天上去！”

　　一位从事水务投资多年的企业人士向记者坦承，即使把水价上涨的利润空间算进去，他还是“怎么也算不明白威立雅怎么能赚钱。”

　　对于外界的质疑，威立雅副总裁卡迈斯曾在接受媒体记者采访时解释道，评估水务项目，不能仅简单地考虑其资产价值，还必须考虑未来水务服务需求增加的可能、技术和经营管理层面进行优化的可能性，以及其他与项目有关的特定条件。

　　这一看似抽象的答案，只有在结合企业的具体经营项目中才能找到真实的参照系：在威立雅参与经营了6年之久的深圳水务集团中，供水业务虽然是目前的主要利润来源，但是过去长期亏损的污水处理及其衍生的垃圾处理等环保业务，才是一个巨大的“沉睡的宝藏”。

　　对此，威立雅水务的母公司，法国威利雅环境集团亚洲区总裁穆乔石表达得更加明确，“我们希望把威立雅水务、垃圾处理、交通、能源四大业务的服务延伸至中国的中小城市、甚至农村，这是我们的梦想。”

　　在深圳市颁布的《公用事业特许经营条例》中，“污水处理”和“垃圾处理”是与“供水、供气、供热”并列的特许经营公用事业。而这两项业务的市场利润率，由于包括深圳在内的许多城市还处于行政性收费阶段，并不为广大公众所知。

　　然而，在上海水价的一次调价听证会上，一位从事企业财务工作的听证代表却在无意中泄露了“天机”。

　　据上海市物价局和会计师事务所的调查结论，2006年至2008年，上海自来水企业已连续三年亏损，其供水和排水业务在2008年分别亏损4.18亿元和1.95亿元。

　　然而听证代表朱巍提出，根据上海几家主要供排水企业的母公司上海城投控股有限公司的2008年年报，在供排水企业亏损的同时，其原水销售营业收入为5.34亿元，利润率为52.0%，污水处理营业收入2.90亿元、利润率为42.7%。朱巍由此提出质疑，这部份高额利润是不是都由供排水企业作为成本而承担了？

　　而这一点，或许也是同为“供排水一体化”经营模式的深圳水务集团，应该向消费者做出解释的。