2023-11-29 14:58:00 作者 : 围观 :85次
【摘要】海牙宣言认为全球水资源以及提供和支持水资源的相关的生态系统面临着来自污染、非可持续性使用、土地使用变换、气候变化及其他诸多方面的威胁。世界各国在水安全上面临许多挑战。如何可持续利用稀缺的淡水资源，合理配置水资源，完善水资源的管理制度，成为当今世界各国追求的共同目标和共同的研究课题。水权交易在此背景下应运而生。但与世界许多国家相比，我国尚有差距。本文通过分析我国的第一例水权交易——东阳—义乌水权交易案例，提出完善我国水权交易制度的一些拙见。
【英文摘要】The global water resources and associated ecosystems provided and supported by water resources face threats from pollution， unsustainable use， land-use conversion， climate change and many other aspects discussed at the Hague Declaration. In all countries in the world water security is facing many challenges. How to make a sustainable use of scarce freshwater resources， rational allocation of water resources， improve water resources management system， which become the worlds common goals and research topics. Water trading came into being in this context. But there are still gaps in China compared with many countries in the world. The author suggest to improve Chinas water trading system though analysis of the first case of water rights transactions - Dongyang - Yiwu water rights trading.
【关键词】水权；交易；法律制度
【英文关键词】Water Rights； Transaction； Legal System
一、东阳一—义乌水权交易的基本情况
东阳和义乌两市相邻，处于浙江省中部的金蔺盆地，两市同属于钱塘江流域，处于钱塘江重要支流金华江上游。改革开放后，在浙江民营经济发展的大背景下，东阳和义乌的经济取得了长足的进展，成为全国百强县。2000年，东阳全市总面积1739平方公里，人口78，79万，耕地25004公顷，境内有东阳江、南江等多条水流，多年平均径流量达到 8.74 亿立方米，水资源总量16.08亿立方米，人均水资源2126立方米，略高于浙江省的平均水平。义乌全市总面积 1103平方公里，人口66.84万，耕地22912公顷。多年平均水资源总量7.19亿立方米，人均水资源 1130立方米，远低于浙江省2100立方米和全国2292立方米的水平，市区日均需水量为15万吨/日，而供水能力只有9万吨/日，水资源相对紧缺。为了实现建设现代国际商贸城的战略目标，急需从境外开辟新的水源。在水利部领导关于“水权、水价、水市场”理论以及政府宏观调控的指导下，通过东阳、义乌双方主管部门的协商，根据资源共享、优势互补、共同发展的思路，最终达成有偿转让部分水使用权的协议。东阳市同意以人民币2亿元的价格一次性把东阳横锦水库每年 4999.9万立方米水的永久用水权转让给义乌市，并保证水质达到国家现行一类饮用水标准；义乌市从横锦水库一级电站尾水处接水计量，其计量设备、计量室由义乌方投资建设，双方共同管理。义乌市负责向供水方支付当年实际供水0.1元/立方米的综合管理费（含水资源费、工程运行维护费、折旧费、大修理费、环保费、税收、利润等所有费用）。综合管理费中除水资源费应按省有关文件规定中生活用水其他用水的平均价进行调整外，其余费用一次商定；整个管道工程由义乌市投资建设，并负责统一规划设计；如因东阳市原因，未能按要求供水则每少供1万立方米水，东阳市向义乌市负责赔偿l万元；如东阳市毁约，东阳市应双倍返还义乌市己支付的水权转让费，并双倍赔偿义乌市己投入的管道等工程费用及利息；如义乌市未能按合同规定时间付款，东阳市将向义乌市按日征收l编的滞纳金。逾期一个月以上，东阳市有权暂停供水，直至停止供水。据中国水利网报道，2005年1月6日，从横锦水库到义务市的引水工程正式通水，中国首例水权交易获得了实质性的成功。
二、水权交易的国际背景
当今世界面临着人口、水资源与环境三大问题，其中水资源与环境、人口密切相关，而成为世界关注的重点问题之一。从产业革命以来，随着经济的发展和人口的增长，世界用水量在逐年增加。根据国际上通行的判断水资源是否短缺的标准，一般认水权转换的法律和政策依据为人均水资源占有量低于1700m3的国家为缺水国家，按照这种评价方法，目前世界上有53个国家和地区（占全球面积的60%）缺水。随着经济的发展，世界水资源供需矛盾进一步激化，对水资源的争夺已成为战争的根源之一，据联合国《世界水资源开发报告》，在过去的50年里，由水引发的冲突达507起，其中37起是跨国境的暴力纠纷，21起演变为军事冲突。
世界各国为缓解淡水危机，纷纷制定、修改本国的水事法规。美国、日本、澳大利亚、墨西哥、智利等国都依照本国法律的规定，界定了水权，并在此基础上建立了水权交易体系。在美国，最先实施长期水权交易的是西部缺水地区，包括亚力桑那、加利福尼亚、科罗拉多、新墨西哥、犹他和怀俄明六个州。科罗拉多和新墨西哥的水市场比较活跃，主要是把农业用水转让给非农业用水。水权转让需向水管理机构提出申请，并对第三方所受的影响进行评估，通过协商找出各方都能够接受的价格。水银行是美国首创的临时水权转让制度，通过一次性的现金支付在短期内削减农业用水以满足城市和工业用水，这种水权交易既提高了用水效率又消除了水权交易的负面影响，是水权交易制度的一大创新。澳大利亚的州政府为了节约用水，允许原有用水户把自己节省下来的水权有偿转让给新的用水户，交易的方式有州内临时交易、州内永久交易、州际临时交易和州际永久交易四种。水权交易最为活跃的是新南威尔士州，通过水权交易增加了用水效率，达到了发展地方经济的目的。州政府提出了水权交易立法并展开了相关管理体系的改革，主要包括：明确界定水权，水权公开注册，特别要保护第三方利益；根据水交易计划批准交易，并提高市场信息的发布能力。
智利和墨西哥是发展中国家中最先建立水权交易制度的国家。智利自从1981年重新修订《水法》以来，己经有了20多年水权交易的经验；墨西哥从20世纪90年代初开始，实施综合的水资源管理体制和法规体系改革，水权交易也随之发展起来。在改革之前，水资源利用中的主要利益相关者—农民对水权的状况并没有很强的兴趣。水资源法律和管理的旧体制仅仅赋予了他们不安全的水权，并且在水资源分配和管理中很少有发言权力；后来，智利和墨西哥的农民由于从中得到了收益，因此成为综合的水资源法律体系的改革和水市场的建立的坚定支持者。
由于各国政治、经济、文化、社会的差异性，水权市场的发育程度和也不尽相同，但有一点是相通的，即这些国家或地区建立水权交易的目的都是为了提高各部门的用水效率，实现对水资源的可持续利用，减少巨额财政负担，强化国家的水资源政策及增强资源分配中的灵活性和反应能力。
三、水权交易的国内背景
在中国，水短缺问题己成为经济进一步提升的绊脚石。根据2004年的统计年鉴，全国人均水资源占有量 1856.3 m3，，虽然水资源总量在世界上仅次于巴西、俄罗斯、加拿大、美国、印度尼西亚，居第六位，但人均只为世界平均值的四分之一，在世界银行1998年统计的153个国家中只居第88位。中国有9个省（市、区）的人均占有水量为500 m3.中国600个城市中缺水的近400个，严重缺水的为108个。据预测，在2030年我国人口将增至16亿，而人均水资源占有量将降到1760 m3时，这说明我国未来的水短缺是比较突出的。
汪恕诚在2000年水利年会上指出，上游和下游、地表水和地下水、农业用水和城市用水、经济用水和生态用水之间的矛盾可以通过水权交易来解决，水权和水市场是实现资源优化配置的重要经济手段。与此同时，由于水行业是具有公益型和垄断性的行业，因此水市场实质上是一个准市场，它对一水资源配置的调节作用离不开政府的宏观调控，政府宏观调控、民主协商、水市场调节三者相结合的管理模式是实现水资源优化配置的必要途径。
东阳和义乌之间的水权交易正是在这个理论及政府宏观调控的指导下，利用市场机制进行运作，通过双方水电局及其主管市长的友好协商，政府办、司法局参与，在一定范围内征求意见，根据资源共享、优势互补、共同发展的思路，经两市五套班子的集体决策，最终形成的。这是中国首例结合市场机制的地方性的水权交易，开创了中国水权交易的先河。
四、法律分析及建议
经过5年多的工程建设，东阳和义乌之间的引水工程于2005年1月6日正式完成并顺利通水。但是其实际的运行效果是否正如交易前所设想的“双赢”？实施后是否会对东阳农业生产产生影响？义乌居民是否缓解了用水紧张的局面，缓解的程度如何？存在的法律问题是什么？我们法律人应该如何完善水权交易制度？
（一）我国水权交易理论研究存在的问题
我国学者对水权范围的界定有分歧。主要的分歧在于水资源所有权是否包括在水权范围内。持“一权说”观点的学者认为，水权只是水资源的他物权，是一种利用水资源获得收益的权利，即为使用权或收益权：“二权说”的观点把水的所有权与使用权并列，认为所有权与使用权都是水权不可分割的一部分：“权簇说”则认为水权是水所有权的一个构成部分，是由从所有权分离出来的多个权利组成的权利束。本文赞同“权簇说”观点，其主要原因如下：
首先，水权是产权理论在水资源中的具体表现形式。菲吕博腾和配杰威齐认为，产权不是指人一与物之间的关系，而是指由物的存在及关于它们的使用而引起的人们之间相互认可的行为关系。从这个定义可知，产权虽不同于所有权，但以所有权的存在为基础，是基于所有权而产生的人与人之间的权利与义务之间的关系，正如同巴泽尔所说，人们对不同财产的各种产权包括财产的使用权、收益权和转让权。水权作为产权的一种，笔者认为也应是基于水资源所有权的一组权利。
其次，在交易成本为正的条件下，水资源的可流动性和准公共物品的特性决定了完全界定产权的成本是巨大的，为了增加所有权的价值，有必要对所有权进行分割。巴泽尔在研究奴隶制问题时，提出了一个有趣的问题：为什么奴隶在被剥夺一切权利，包括自己的身体的条件下可以为自己赎身。他经过研究发现，奴隶主并不享有对奴隶绝对的所有权，他必须花费极大的资源来监督奴隶劳动、防止逃跑、维持其生存。特别是监督其劳动，由于信息获取成本高昂，如奴隶的生产能力、努力程度、收入流的变化多大程度是奴隶劳动付出变化，还是气候、土壤因素变化所致等。因而奴隶主为激励奴隶更好地进行生产，必须默许奴隶拥有部分的剩余索取权，这使得奴隶能为自己赎身而积蓄财产，双方对自己所拥有的权利价值都实现了最大化。水资源的所有权问题与此类似，我国宪法和水法都规定水资源的所有权归国家所有，对于个人和单位来说，所拥有的水权只能是由国家赋予用水主体对水资源的使用权、收益权、转让权等权利。
因此，笔者认为水权即是由所有权分离出来、可以进行交易的权利所组成的权利束，包括使用权、收益权、转让权等。综合现行的“权簇说”观点，尚存不足之处：（1）认为水权的内涵和外延在某种程度上是固定不变的。哪种权利必须由国家来行使，哪种权利可以归单位或个人所有（可以转让）应该决定于这两种制度安排效率的比较，并不是一成不变的。（2）把由国家行使的所有权与水权相混淆。国家作为水资源的所有者，必须保证对水资源的基本权利，如管理权、分配权、监督权、最终决定权等，单位和个人所行使的水权必须在国家的监督之下，一些学者混淆了这两者的主次之分，把一些不应纳入水权范围的权利（如管理权等）也包括进去，扩大了水权的外延。
（二）我国水权交易的法律依据
水资源所有权与使用权相分离是取水权转换的法律基础。《中华人民共和国水法》第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。”第四十八条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或流域管理机构申领取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。”这使水权在法律上有了明确的概念，即法律规定的水权是指水资源的所有权与使用权，即所有权属于国家，使用权可以与所有权相分离。
地方性法规为水权转换提供了法律依据《内蒙一占白治区农业节水灌溉条例》第八条规定：“供水经营管理单位应当不断完善供水体制和经营机制，降低运行成本，提高供水效益，促进节约用水和科学用水。依据法律、法规的规定可以进行水的使用权有偿转换。”内蒙古白治区实施《中华人民共和国水法》办法第十七条规定：“鼓励获得取水权的单位和个人通过调整产业、产品结构和改革工艺等节水措施节约水资源，并依据逐步进行水的使用权有偿转换。”这为农业灌溉水权的有偿转换提供了法律依据。
对于黄河干流水权转换问题，水利部和黄河水利委员会一直高度重视，并在出台的水利部文件水资源[2004]159号《水利部关于内蒙古——宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》[1].此外、内蒙古白治区水利厅曾以内水政[2004]31号文，包头市人民政府以包府文字[2003]12号文、黄河水利委员会以黄水调[2003]6号文同意由华电集团出资对铃口扬水灌区进行改造，将所节余的水量用于华电集团土右电厂项目新建工程。
（三）完善我国水权交易制度的建议
水权交易制度，随着由于经济的发展以及人类活动对水体环境的破坏所导致的水资源稀缺性的提高，满足了经济发达地区对水资源的超额需求，促进了地方经济的发展，是一种切实可行的制度。但是由于我国水权制度还未完善，真正意义上的水权交易市场还未形成，并且各地的具体情况各不相同。如果缺乏引导，不顾本地实际情况一拥而上，则必然会使本来有益的制度安排遭到抵制，甚至造成破坏性的后果。如东阳一义乌水权交易就属于强制性的制度变迁，政府在谈判、协商以及在签订协议后执行的过程中主导着水权交易的进程，通过交易，博弈双方的利益都实现了最大化。但这只是针对东阳市整体来说，从东阳农民角度看，农民付出足额用水的权利以得到对灌溉水费的减免，一如果在排除农业技术进步、自然条件、物质投入对产出影响后，农业的产出由灌溉用水的满足程度决定，农民因灌溉用水量得不到满足而使农业减产在85—143斤，以2005年稻谷的市价0.7元计算，农民减少收入59.5一100.1之间，远远大于所要支付的水费，即农民因水权交易而使实际利益受损。
因此笔者对完善我国的水权交易制度，提出如下建议：
第一，水权交易要考虑到当地的经济发展状况以及资源察赋现状，量力而行。东阳一义乌水权交易能顺利实施是建立在东阳具有丰富的淡水储备和义乌发达的经济发展水平基础上的。东阳市在水权交易前，通过横锦灌区改造工程新增了5300万立方米的城镇供水能力，而东阳市自身无法消化这些淡水资源；义乌是浙江市场经济发展最快的城市之一，水资源短缺一直以来都是义乌经济进一步提升的制约因素，2000年义乌市的人均GDP已经高达17945元，即将进入现代化的门槛，义乌政府有足够的财政实力去购买水权。由于不同的地区政府的财政状况和水资源察赋各不相同，要进行水权交易，应立足于本地的实际情况，因地制宜。如果缺水地区的财政并不是很富余，若从财政收入中抽出一部分资金购买水权，则很有可能影响到其它经济发展所必需的支出，从而迟滞当地的经济发展；如果水资源富裕地区所出售的水权超出了当地环境的承受能力，过渡开发水资源，不仅会对水环境产生破坏，而且还会影响到本地区未来经济的发展规划。
第二，在水权交易中必须充分考虑农民的利益得失。当前政府对农民政策的主旋律是减轻农民的负担，促进粮食增产、农业增效和农民增收，如果在水权交易中使农户的既得利益遭到剥夺，则相当于变相的增加了农民的负担，与国家的大政方针背道而驰。如果农户在水权交易前依照惯例是享有水资源使用权的，在水权交易后其所能使用的水资源总量减少，对农业生产造成了不利的影响，政府就应该对农户的损失进行合理的评估并予以相应的补偿，不能以水资源国有为借口，肆意剥夺农户应得的利益。
第三，在清晰界定水资源产权的同时，要加强宣传力度。界定水资源产权是进行水权交易的基础，只有水权确定了，才能最终决定到底谁受益。由于我国历来初始水权界定比较模糊，因此在水权界定过程中必须合理界定原来是由哪些人行使使用权，要考虑到己有的非正式制度安排，否则有效率的水权配置也有可能因遭到原有受益者的阻挠而失败。例如，南溪江水产经营权分配失败的原因就在于它忽略了己有的习惯传统，没有承认沿江居民原来拥有的捕捞权“。与此同时，也要加强水权界定情况的宣传力度，调节不同利益主体对水权制度安排的争端，以期能统一认识，为水权交易扫除障碍。楠溪江渔业经营权在1998年9月公开拍卖，于11月以518万元的价格出售3万亩水域的经曹权，由于无法解决管理问题，永嘉县政府于2005年4月终止了承包合同，全流域承包模式宣告失败。
第四，建立多中心自主治理机制，加大农户在水资源基层管理中的参与度。这里的多自主治理指的是在对地方公共资源的治理中，有多个权力中心同时进行；集体行动应可能在较低的治理层次上得到解决，更高的治理层次主要承担辅助性功能。这种治理一个突出的特点是绝大多数受规则影响的个人应该能够参与到规则的制订、修改的过程，即农户作为受水权交易直接影响的主体，应该能够作为“多中心”中的“一个中心水资源的基层管理，形成一种利益集团，使得规则的制定能够反映农户自身的利益。在水资源基层管理中加大参与力度还可以缩短信息链，减少信息在传递过程中的失真，使得下情能够真正的上达，避免不必要的矛盾。
第五，积极开展农业节水工程，发掘水利设施的潜力。长期以来，我国存在着水资源方式粗放、用水效率不高、用水浪费严重的现象。在农业用水效率方面，全国平均单溉水粮食产量约为1公斤，而世界上先进水平的国家（如以色列）平均单方灌溉水粮食达到2.5一3.0公斤；目前我国大部分地区仍然采取传统的大水漫灌方式，农业节水面积占有效灌溉面积的35%，灌溉水有效利用系数仅为0.45左右，而一些发达国家，灌溉面积比例都达到了80%以上，以色列的灌溉面积全部采用微灌和喷灌，灌溉水有用系数在0.了一0.8之间，农业节水空间巨大‘2.根据中国城镇供水协会的调查，浙江中型水库灌区，原有渠系水利用系数在0.5左右的，渠系节水改造每投入1一1.5能节约1方水，而新建水库每方水单位造价在5元左右，比较两者的投入产出，农业项目优势就可以体现出来。
第六，改革城镇生活用水定价模式。一直以来，生活用水作为一种准公共物品，其水制定都是由政府指导进行的，造成实际水价与市场接受水价相脱节，像义乌居民接受均水价为2.37元，而实际水价只有1.7元，这一方面不利于水利基础设施投资的回收，另一方面也不利于鼓励节约用水。水价的制定应以市场为导向，以居民的支付能力意愿为基础，以达到节约用水的目的。城市的供水能力与经济的发展息息相关，供水的建设需要大量的资金投入，而资金主要来源于居民支付的水价，因此合理的水价对能力的提升，对经济的发展具有重要的作用。
第七，建立节水型社会，加大对节约用水的宣传力度。节水型社会指的是在社会中形成一整套鼓励节约用水的机制，用户可以通过节约用水获得收益，使节水成为用水户自觉、自发的可持续性行为。节水的手段有多种，如技术手段、工程手段、行政手段、经济手段，从长远看，今后应该不断加大经济手段的运用力度，明晰水权，利用市场杠杆调控用料来撇：国家节水灌溉水行为，使得用水户在对用水行为进行成本收益分析后，能够作出节约用水的选择。由于节水型社会建设涉及到各种不同的利益集团，因此需要政府强有力的领导，在政府的主导下推进。与此同时，应加强对水资源稀缺性和重要性的宣传力度，摒除“水是取之不尽，用之不竭”的观念，让节约用水观念深入人心并付之以相应的行动。
第八，转变发展思路，切实解决水短缺问题。在经济发达而水资源短缺的城市要转变发展思路，即从引进产品水转向引进虚拟水，集中短缺的水资源用于效率更高的行业或部门。虚拟水指的是凝结在水密集型农产品一尤其是粮食中的水资源，引进虚拟水，是把解决水短缺问题的思路由在本区域范围内解决转向在区域外寻求相应的对策。由于农业用水占据了我国水资源消耗的75%，水资源短缺的地区通过出口高效益低耗水产品、进口本地没有足够水资源生产的粮食产品，把水资源从农业部门投向工业或其它行业，以贸易的形式最终解决水资源短缺问题。
【作者简介】
韩利琳：西北政法大学副教授，环境法硕士生导师。研究方向：环境与资源法学；苏芸芳：西北政法大学经济法学院06级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。