（一）案情简介
原告：B公司
被告：Y市Q区水利局（以下简称Q区水利局）
2013年11月5日，原告与案外人L公司在产业转移工业园管理委员会的见证下签订了《X项目资产移交协议》，协议约定案外人L公司将其所拥有的资产及经营管理权转让给原告，该批资产包括未安装取水计量设施的三台供水机。
2017年5月3日，Q区水务局（因机构改革，后变更为Q区水利局）水政监察队向原告发出《水资源费缴款通知书》，通知原告7日内缴款，并告知原告逾期不缴、拒不缴纳、拖延缴纳的相关责任。同日，Q区水务局向原告发出《关于要求缴纳拖欠水资源费及办理取水许可证的通知》，通知原告将取水口建设情况及自取水以来的取水情况等向Q区水务局报告，及时缴纳拖欠的水资源费，并按有关规定办理取水许可审批手续。
2019年1月24日，Q区人民检察院向Q区水务局发出《检察建议书》，建议Q区水务局依法履行对原告的监督管理职责。3月1日，Q区水务局向23个公司及机构发出《协助调查通知书》，通知其协助调查并提供相关资料。3月5日，Q区水务局对原告的副经理进行调查询问，并制作了《调查笔录》。该副经理称，原告有两个抽水泵站，分别为临时抽水泵站和永久性泵房，临时抽水泵站于其被收购时已经存在，永久性泵房于2014年兴建并于2016年7月建成。临时抽水泵站没有安装计量设备且一直用于向周边企业供水，永久性泵房安装了计量设备但没有投入使用。4月10日，Q区人民检察院向Q区水务局发出《检察建议书》，建议Q区水务局依法履行监督管理职责，依法对原告不安装使用计量设施的违法行为立案查处。4月15日，Q区水政监察队向原告发出《通知》，通知原告于4月25日前安装用水计量设施，若不按时安装将依法进行处理。Y市某设计咨询有限公司受被告的聘请，对原告的涉案取水量进行核算，并于7月4日作出《取水量核算咨询报告》，核算成果为：原告于2010年3月29日至2019年5月31日从滨江取水总量为41910554m3。7月19日，被告作出《核算告知书》，告知原告因未安装计量设施，故对其取水量按日最大取水能力计算，并依法聘请第三方测量公司对原告进行取水最大流量核量。同日，被告向原告作出清水政缴字[2019]《缴纳水资源费通知书》，通知原告应缴纳自2010年1月1日至2019年5月31日的水资源费，共计6276952.8元，并告知原告享有提出陈述申辩的权利。7月23日，原告向被告提交申辩意见，称被告委托第三方进行取水量核算不符合法定程序，所作出的《核算告知书》与事实不符，不能作为征收水资源费的依据；被告同时送达《缴纳水资源费通知书》与《核算告知书》属程序违法，请求撤回《缴纳水资源费通知书》。8月9日，被告作出清新水政决字[2019]2号《征收水资源费决定书》，向被告征收水资源费6276952.80元。原告不服，遂向法院提起诉讼。
原告诉称：被告将《核算告知书》和《缴纳水资源费通知书》同时送达给原告的行为违反法定程序，其后据此作出的涉案征收决定也不具有合法性。被告委托第三方进行取水量核算不符合法定程序，《取水量核算咨询报告书》没有咨询核算单位的盖章，也没有咨询核算人员的签名，更没有附上咨询核算人员的相关资质证书，而且原告2013年11月1日收购L公司项目，也是此时才开始取水供水，《取水量核算咨询报告书》从2010年3月29日就开始计算取水量，不能作为征收水资源费的依据。被告根据该咨询报告出具的通知书和决定书也必然错误，依法应当予以撤销。被告突然要求征收之前多年的水资源费不具有时效性，在未正式建成自来水厂之前应暂不征收水资源费。
被告辩称：法律法规并没有规定不能同时送达《核算告知书》和《缴纳水资源费通知书》，程序合法。原告未依法安装计量设施，为统计原告违法取水量，被告委托第三方测量公司对原告进行日取水量最大流量核量，也未违反相关法律规定。原告的违法行为是一个连续不间断的过程。对于应收取的水资源费不存在中断的情形，也不存在不追缴的情形。而且，被告征收原告水资源费并非行政处罚，不存在时效问题。
法院认为：在认定事实方面，原告的取水设备（3台供水机组）并没有安装计量设施，故被告按该取水设备的日最大取水能力计算日取水量，并无不当。但对于原告取水时间的起点，结合本案现有证据，并不能充分认定原告取水时间为2010年3月29日。在适用法律方面，本案被告对原告逾期不缴水资源费的行为未处以相应的罚款，被告对此应作出相应处理，同时，被告应对原告未经批准擅自取水的行为作出相应处理。在程序方面，本案被告作出涉案征收决定金额较大，但未进行集体讨论决定，程序违法。据此，判决撤销被告作出的决定，责令被告在判决生效之日起六十日内重新作出处理决定。
（二）法律依据
1.《水法》
（2016年修正）
第四十八条
直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。
实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。
2.《取水许可和水资源费征收管理条例》
（2017年修订）
第二十八条
取水单位或者个人应当缴纳水资源费。
取水单位或者个人应当按照经批准的年度取水计划取水。超计划或者超定额取水的，对超计划或者超定额部分累进收取水资源费。
水资源费征收标准由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门会同同级财政部门、水行政主管部门制定，报本级人民政府批准，并报国务院价格主管部门、财政部门和水行政主管部门备案。其中，由流域管理机构审批取水的中央直属和跨省、自治区、直辖市水利工程的水资源费征收标准，由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、水行政主管部门制定。
第三十三条
取水审批机关确定水资源费缴纳数额后，应当向取水单位或者个人送达水资源费缴纳通知单，取水单位或者个人应当自收到缴纳通知单之日起7日内办理缴纳手续。
直接从江河、湖泊或者地下取用水资源从事农业生产的，对超过省、自治区、直辖市规定的农业生产用水限额部分的水资源，由取水单位或者个人根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量缴纳水资源费；符合规定的农业生产用水限额的取水，不缴纳水资源费。取用供水工程的水从事农业生产的，由用水单位或者个人按照实际用水量向供水工程单位缴纳水费，由供水工程单位统一缴纳水资源费；水资源费计入供水成本。
为了公共利益需要，按照国家批准的跨行政区域水量分配方案实施的临时应急调水，由调入区域的取用水的单位或者个人，根据所在地水资源费征收标准和实际取水量缴纳水资源费。
第五十三条
未安装计量设施的，责令限期安装，并按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费，处5000元以上2万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证。
计量设施不合格或者运行不正常的，责令限期更换或者修复；逾期不更换或者不修复的，按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费，可以处1万元以下罚款；情节严重的，吊销取水许可证。
3.《水资源费征收使用管理办法》
（2009年施行）
第十条
所有取水单位和个人均应安装取水计量设施。因取水单位和个人原因未安装取水计量设施或者计量设施不能准确计量取水量的，由水行政主管部门按照其最大取水能力核定取水量，并按核定的取水量确定水资源费征收数额。
第十二条
水资源费按月征收。
取水单位和个人应按月向负责征收水资源费的水行政主管部门报送取水量（或发电量）。
负责征收水资源费的水行政主管部门按照核定的取水量（或发电量）和规定的征收标准，确定水资源费征收数额，并按月向取水单位和个人送达水资源费缴纳通知单。缴纳通知单应载明缴费标准、取水量（或发电量）、缴费数额、缴费时间和地点等事项。其中，流域管理机构审批取水的，取水量（或发电量）由取水口所在地省、自治区、直辖市水行政主管部门商流域管理机构核定。
取水单位和个人应当自收到缴纳通知单之日起7日内办理缴款手续。
（三）实务要点
1.水行政主管部门委托第三方机构协助调查工作的正当性
术业有专攻，行政机关通过委托专业机构来做专业的事情，是国际上通行的做法。水行政执法涉及的技术问题五花八门，执法人员限于所学专业不可能样样精通，执法工作难免力不从心。因此，水行政主管部门履行监管执法职责，不能局限于自身内部，而是需要引进一些外来因素进行补充和加强。实践中，技术鉴定、产品判定等工作通常都会交由第三方机构完成。
党的十八大以来，党中央对深化行政体制改革提出了明确要求。党的十八届二中全会指出，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。党的十八届三中全会强调，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在市场经济条件下，政府的经济职能主要分为三大部分：宏观调控、提供公共产品和服务、市场监管。新公共管理理论提出政府应从无所不能的全面手，向“有所为、有所不为”的有限职能和有限责任转变，树立服务型、责任型和有限型的政府新形象。政府要通过职能转变、委托和授权，将政府从原先公共服务的生产者、提供者和监督者三合一的主体，转变为公共服务的提供者和监督者，通过政府购买服务，政府由公共服务的直接提供者，变为公共服务政策的制定者、购买者和监督者，实现社会权力的回归和政府角色的转换。深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，把政府与市场中介组织分开，实现治理主体的多元化，由政府单一主体向政府与社会、企业、团体、人民群众多主体转变。把不该由政府管理的事项转移出去，减少微观事务管理。把该由政府管理的事项切实管好，让社会组织更多地参与到社会治理的过程中，建立一种全社会有序参与治理的新机制。《“十三五”市场监管规划》提出，推动社会共治，充分利用认证认可检验检测等第三方技术手段，为市场监管执法提供技术支撑；积极推动社会共治立法，明晰社会共治主体的权利和义务，加强社会公众、中介机构、新闻媒体等对市场秩序的监督，构筑全方位市场监管新格局。据此，将第三方机构引入水行政执法活动中是符合政策法规要求的。但是，委托第三方机构不是说水行政主管部门可以放任不管，而是把一些涉及专业性、技术性等辅助性的工作交给具备这些特性的第三方机构处理，水行政主管部门仍处于主导地位，第三方机构仅按照水行政主管部门的要求，在约定的范围内开展工作，尽职作出报告和结论，承担独立的业务责任。此外，在水行政执法活动中委托第三方机构并非随便择取一家机构即可，正确选择第三方机构，是确保鉴定结论证明效力的关键。正确的做法是选择依法取得相应资质的第三方机构，若相关事项尚无法定鉴定机构，则可委托其他具备鉴定条件的机构进行鉴定，但证明效力会低于法定鉴定部门的鉴定结论。
回到本案中，被告因缺少专业核算能力，于是将取水单位未安装计量设施过程中取水量的核算交由具备资质的第三方机构进行，该行为并无不当。但是，在核算过程中，执法人员应当同时到场做好记录，得出核算结论后，由第三方机构形成书面文件，执法人员和核算人员一同签名后交由当事人确认，当事人核对无误后，在该文件上签字确认。当事人提出异议的，执法人员应当记录讨论，并将结果反馈给当事人。原告提出的《取水量核算咨询报告书》未加盖咨询核算单位公章和核算人员签名的问题属于效力瑕疵的问题，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条的规定，只有原告或者第三人提出证据证明三种情形时，法院才不予采纳被告在行政程序中采纳的鉴定结论，即鉴定人不具备鉴定资格；鉴定程序严重违法；鉴定结论错误、不明确或者内容不完整。因此，《取水量核算咨询报告书》虽未加盖公章和签名，但不影响其实质效力，补正后一般仍能得到法院的采纳。
2.未安装计量设施的法律后果
《取水许可和水资源费征收管理条例》第五十三条第一款和第二款分别对取水单位“未安装计量设施”和“计量设施不合格或者运行不正常”两种情形规定了相应的法律责任。对于“计量设施不合格或者运行不正常”的情形，其法律后果分为三档，最轻一档为限期更换或者修复计量设施；第二档法律后果发生的前提是取水单位逾期不更换或者不修复计量设施，此时应按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计征水资源费，同时还可追加1万元以下罚款，是否罚款取决于执法机关结合违法情节轻重的自由裁量；最重一档适用于情节严重时，除承担前述法律后果外，还将面临吊销取水许可证的处罚。相较而言，取水单位“未安装计量设施”要比“计量设施不合格或者运行不正常”的主观恶性要大，“计量设施不合格或者运行不正常”可能是取水单位的一时疏忽，疏于检查才发生，存在过失的可能性。但是，“未安装计量设施”完全是取水单位故意为之，因此在法律责任的设置上要比“计量设施不合格或者运行不正常”更为严苛。其法律后果只有两档，第一档要求取水单位在限期安装计量设施的同时，按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准计算后的金额缴纳水资源费，而且必须处以5000元以上2万元以下的罚款，执法机关不存在是否处以罚款的裁量权，只有选择罚款金额大小的裁量权。第二档同样只发生在情节严重时，追加吊销取水许可证的处罚。本案被告在认定原告未安装计量设施后，仅按照日最大取水能力计算的取水量和水资源费征收标准向其计征水资源费，却并未同时处以罚款，其行为属于适用法律错误。
