黄河水资源管理存在问题及对策

内容摘要：按照可持续发展的客观需要，如何解决黄河水资源的浪费、污染、管理手段、水价等问题，已成为黄河水资源管理的首要问题。在此，笔者就今后如何解决黄河水资源管理存在的问题及对策。粗浅地谈一下自己的认识：

关键词：水资源管理 水浪费 水污染 水价  

随着社会经济的发展，对黄河水资源需求不断增加，水资源供需矛盾越来越突出，缺水已成为沿黄地区社会经济可持续发展的重要制约因素。从发展的趋势看，水资源的统一管理正在逐步扩大和加强，但是，从管理实效看，还远远落后于经济和社会可持续发展的客观需要，致使黄河水资源管理还有一些问题亟待解决，而其根本原因就在于未能解决由于体制问题而带来的一些问题.如何建立完善科学合理水资源管理体系和形成黄河水价综合机制、加强黄河水市场建设已成为当务之急。

一、黄河水资源管理存在问题

（一）用水浪费现象严重

一是现有的引黄灌区及配套设施已运行二十年以上、 因受当时客观条件限制，投资普遍不足，灌区工程标准低，工程配套差，渠道衬砌年久失修，渗水漏水严重。有些灌区农田仍然是大水漫灌，土地高低不平，用水浪费严重；二是有的灌区工程老化、失修相当严重，有的工程超期服役，带病运行，灌溉能力和经济效益大大降低，用水浪费严重；三是黄河水价严重偏低，导致用户对水的价格不敏感，节水观念淡薄，用水浪费；四是低水价导致人们对水资源短缺缺乏足够认识，对水资源保护也存在不足，以致在浪费水资源的同时，还不断向水中大量排放污染物。因此，合理提高水价有利于鼓励人们节约用水，同时也可以筹集资金，改善供水设施，减少供水环节的渗漏浪费，改善环境，保护水资源。

（二）黄河水资源污染严重

黄河流域工业长期沿袭低投入、高消耗、重污染的发展模式，用水量和排污量大的企业较多，一些小型造纸厂、化工厂等重污染型企业的发展 更增加了黄河水的污染源；同时黄河水污染治理严重滞后，缺乏有效的监督机制，大量未经处理或达不到排放标准的废污水进入黄河。据有关资料统计，90年代初，每年排入黄河干支流的废污水量达42亿立方米，比80年代初增加了一倍。随着工业化进程的加快，近几年还有逐步上升的趋势，使水质呈急剧恶化之势。水质恶化不仅直接影响人民生活和身体健康，而且大大加剧了水资源的紧缺程度。
   （三）黄河水资源管理手段难以适应市场经济发展要求

由于黄河水资源管理涉及到方方面面的关系，系统复杂，因而需要采取行政、经济、法律、科技等多种手段综合管理水资源。但目前在黄河水资源配置和管理中手段比较单一，主要是依靠行政手段来协调和处理在水资源管理中出现的问题。如近年来成就显著的黄河水量调度工作，主要依靠行政手段协调流域范围内各省区和部门之间的关系，而经济手段、法律手段及科技手段等采用不够或不能发挥重要作用，没有建立合理的水价形成机制，缺乏经济杠杆的有效调节，经济手段在水资源配置中的作用未能充分发挥。所以说，黄河水资源优化配置的不适应性，主要是还不能完全适应社会生产生活需求和社会主义市场经济体制不断完善与科学发展的要求。

（四）现行黄河水价偏低，缺乏科学有效的水价形成机制

目前，尽管黄河流域的水利工程均按照新的供水成本核算办法进行了核算，水资源的价格比低成本水价阶段有较大幅度的提高，但与水利工程的供水成本仍有较大差距。如黄河下游引黄渠首现在执行的是国家计委2006年7月1日调整后的新水价，标准为农业用水0.01元/m3,工业用水0.085元/m3。引黄渠首供水价调整幅度较大，但农业水价不足成本的20%，工业供水价格只够其供水成本。

水价机制涉及水价的核定、执行、水费征收和管理等环节。目前，黄河水费征收工作与水利基础产业地位不适应，严重滞后于社会主义市场经济的发展要求。现行的水价标准尽管已将供水水价与供水对象的利益联系到了一起，但由于缺乏科学合理的水费计收方式，且受黄河流域水资源分布及地域性差别影响，收费制度和办法不完善，不仅造成水费征收困难，而且降低了水资源利用效率。水费管理上出现了多头管理，如有水利部门、财政部门、计划部门等；加之收费机构不完善，缺乏检查与监督措施等。导致水费管理处于低水平、低效率状态，不利于水利工程和水管单位的良性运行和持续发展。

二.强化水资源管理的对策及建议

（一）加强黄河水权制度建设

水权制度是西方国家在水资源管理的发展过程中，随着用水需求不断增加和用水竞争的日趋激烈，而逐步完善形成的一种规范的水资源法制化管理模式。结合水权制度建设，一要强化水资源的制度化、规范化管理。二要强化水资源监督管理措施和总量控制措施。三要强化《黄河可供水量分配方案》在水权总量控制中的作用和依据，理顺在取水许可管理中的关系，促进取水许可总量控制的有效实施。四要逐步建立相应的补偿机制，保障供需水户的合法权益，确保地区经济发展和黄河下游防洪安全；五要按照《水法》和《取水许可制度实施办法》规定实施供水，逐步强化水权制度建设和建立行之有效的水市场。解决上述问题的关键是在建立水权制度时引入补偿机制，使水市场在水资源配置中充分发挥作用，为强化水资源管理提供必要的的前提条件。

（二）完善科学合理的黄河水价形成机制

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，市场机制对资源配置的基础性作用已经得到较大的发挥。市场配置资源的作用主要通过价格调节来实现。水资源是带有社会公益性的特殊商品，优化配置水资源和建设节水型社会，除采取必要的宏观调控手段外，重点要采取经济手段，按照市场经济运行规律，通过水价杠杆调节水资源的供求关系，引导人们自觉调整用水数量、用水结构并引导产业结构调整，实现优化配置水资源和建设节水型社会的目的。水价作为供水价值的实现形式，不仅关系到水的产、供、销各环节所投入物化劳动和活动的价值实现程度，也是调节促进水利工程合理有效运行的重要杠杆。通过分析和逐步提高黄河下游供水价格，着力探索缓解黄河水资源供需矛盾、合理有效地利用和配置黄河水资源、促进黄河水利事业发展、保障经济社会可持续发展的供水价格管理思路。

（三）加强黄河水市场建设

建立黄河水市场是在市场经济体制下实现黄河水资源优化配置的客观要求。要实现黄河水资源的优化配置和可持续利用，就要在节水的基础上促进黄河水资源从低效益向高效益领域或用途转移，就必须推进水市场的建立、培育和发展水市场，在过去计划经济体制下，由于水权的主体不明晰、权属不明确，水市场及其交易难以形成，进一步加剧水资源的无序和极度地开发，使有限的水资源更加短缺，黄河断流，生态用水被挤占，生态环境急剧恶化，上下游、左右岸、地区之间水的供需矛盾加剧。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，要重点培育和发展要素市场，促进生产要素的合理流动，发挥市场在资源配置和结构调整中的基础性作用，促进水市场的建立，促进水资源管理的良性循环，真正使水资源配置在治黄事业中发挥基础性作用。

总之，加强黄河水资源管理、减少水浪费、治理水污染和合理利用水价杠杆,更好地开发利用水资源。必须通过运用行政、法律、经济、技术和教育等多种手段实现黄河水资源的一体化管理，从多方位研究确定治理目标和主要对策，积极开展节水型社会建设，健全水权制度，形成有效地水价形成机制，加强总量控制，严格定额和需水管理，实施水量统一调度，加快工程节水，重视经济和科技手段。只有这样，才能提高黄河水资源利用效率和效益，提高全民节水意识，缓解黄河水资源供需矛盾，维持黄河健康生命。

审稿：石建民  副局长

作者：郭树芳  经济师

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       二00九年四月九日