国中水务与鹏鹞环保：极其相似的污水“背锅”经历-watergpt

4月21日，国中水务发布公告称，公司于2020年4月19日收到秦皇岛市城市管理综合行政执法局“关于市政府接管市第四污水处理厂运行管理的函”，公告原文具体如下：

早在2015年，该污水处理厂曾因进水导致的超标被处罚近1300万。

2015年7月31日，根据国中水务公告，2015年7月29日，国中水务下属子公司国中（秦皇岛）污水处理有限公司（以下简称“秦皇岛公司”）收到秦皇岛市环境保护局出具的《行政处罚决定书》（秦环罚字［2015］008号）。秦皇岛市环境保护局根据监测报告《秦环测（数）字［2015］第（040）号》对秦皇岛公司进行调查，发现出水水质超过了国家规定的水污染物排放标准。秦皇岛市环境保护局决定对秦皇岛公司作出罚款1299.32万元的行政处罚。

秦皇岛市环保局公布的2015年第二季度污水处理厂监测数据显示，秦皇岛公司的总磷、总氮、氨氮、化学需氧、悬浮物、色度等多个指标均超标，总磷、总氮分别超标6.7倍、1.4倍。

据悉，从2013年到2015年的两年间，秦皇岛公司每年都会因超标排放被环保部门“点名”。在河北省环保厅公布的污水处理厂国控企业主要污染物监督性监测结果中，该公司的废水排放总磷、氨氮等多项指标存在超标现象。其中，2014年一季度总磷超标2.3倍。2013年四季度总氮超标0.2倍，总磷超标0.6倍。

公告显示，秦皇岛公司与秦皇岛市政府于2003年2月10日签订《关于秦皇岛市海港区污水处理厂项目特许经营合同》，秦皇岛公司负责投资、建设和运营的秦皇岛市第四污水处理厂，该厂的处理规模为12万m²/日，进水水质为CODcr≤350mg/L，NH₃-N≤28mg/L。

对于秦皇岛公司此次因排放超标被罚问题，国中水务在公告中称，此次超标排放的主要原因为进水水量超负荷，进水质量恶化，进水水质远超设计标准。

国中水务的一位工作人员曾接受《每日经济新闻》采访称，秦皇岛公司（第四污水处理水厂）负责秦皇岛海港区市政污水的处理，主要就是居民污水。2015年以来，秦皇岛公司的相关部门就发现进水超标，而且超标很高，绝对不是普通居民用水这个标准，怀疑是工业用户偷排水进来。居民污水处理设备只符合居民污水处理，和工业污水处理相比，价格、工程、标准等均有差异。

该工作人员进一步表示，每月秦皇岛公司相关部门都要向秦皇岛市政府提交水质监测报告，报告均显示了秦皇岛公司的进水水质严重超标，公司已反映了多次，但并没有得到很好解决。

“我们和市政府签订协议时，有一个免责条款就是如果进水超标，可免责。”上述国中水务工作人员表示，“如果真是罚款，我们也会向相关部门进行索赔。”

既罚款1300万、国中水务秦皇岛污水处理厂被政府强制接管的消息一出，迅速引起行业热议，许多行业人士表示，污水厂的进水口也是其他企业的排口，进水超标导致的出水不达标罚款就是霸王条款；污水厂运营商不是执法部门，没有执法权，因为进水超标导致的出水超标而受到处罚，这本身就不合理……

那么，因污水厂出水超标而导致被政府强制接管，政府这样做是否合理？进水超标与出水超标在责任认定上应怎样划分？对于污水厂运营企业来讲，应该如何避免水质超标问题？如果污水厂运营企业已经履行了自身应履行的义务，进水超标导致出水超标，企业应怎样维权？

带着以上几个问题，中国水网采访了京衡律师事务所高级合伙人、律师，浙江省律协资源与环境保护专委会主任陈国强与某位不愿透露姓名的污水厂运营人员（以下简称“A某”）。

针对国中水务因污水厂出水超标而导致被政府强制接管，陈国强表示，在已有信息中无法判断政府是基于何种原因接管污水处理厂，从目前的法规制度来看，《市政公用设施特许经营管理办法》中规定了政府市政公用设施管理部门在某些特定情形下可对污水处理厂采取临时接管措施，包括取消特许经营权，政府临时接管的案例应该也不止这一例。

A某认为，当污水处理厂达到法律规定或双方合同约定的接管条件时可以强制接管，一般情况下当污水处理厂的运营严重危及公共安全、造成重大环境不利影响时，为维护公共利益，会触发法定接管条件。该案中披露的排水超标倍数较低，明显未达到法定接管条件，至于约定接管，由于未提供合同明细暂无法判断。因此，接管是否合理还要主要取决于双方合同约定。

北京京都律师事务所合伙人刘敬霞律师在参加E20组织的主题沙龙时曾表示，环保部门对出水超标进行行政处罚与进出超标要分开看。一方面，环保部门履行法定监管职责是看结果，只有出水超标了，就会依照环保法规对污水厂进行处罚，这是环保部门依法行政执法；但是，另一方面，对于进水超标，必须在特许经营协议或PPP合同中进行明确规定，实施机构有义务按合同约定提供符合进水指标的水，如果项目公司可证明确实是因为进水超标导致出水超标并因此受罚，实施机构应该按照合同约定承担违约责任，包括对项目公司遭受的处罚予以补偿。

陈国强认为，如果上游企业的排口超标排放的，那生态环境执法部门可以直接对上游企业进行处罚。

履行了自身应履行的义务下，进水超标导致出水超标，企业应怎样维权？

陈国强表示，在进水超标时，污水处理厂应及时向行业主管部门（一般为住建）、生态环境主管部门汇报，并采取必要的应急处理手段。在此情形下，如果超标的，部分省市（如河南、河北）有文件规定可以免除处罚、或者不予处罚。对此问题，生态环境部一直未正面表态，导致各地执行不一。

当然，确有证据证明是上游进水超标导致的，如果能找到上游偷排或者超标排放的企业，可以追究该企业的侵权责任。如果特许经营协议或者PPP协议中有明确规定的，上游进水超标导致污水厂受损的，也可以向政府方要求赔偿或者补偿。

中国人民大学环境学院副院长/中国人民大学低碳水环境技术研究中心主任王洪臣在去年参加E20主办的2019水业战略论坛时曾提出，一个水务运营企业对上游来水的感知、把握以及分析的能力是非常重要的一种能力，但恰恰很多企业都缺乏这种能力和意识。

陈国强认为，外部，污水处理厂应加强对上游来水的管理，对各类纳管企业水质、水量以及生产情况有清晰掌握，以便在发现进水超标时及时锁定可能的超标排放或者偷排企业；加强对上游管网的巡查，排查可能的偷排暗管；与生态环境执法建立联动，协助加强对上游纳管企业的监管。

内部，建立完善的机制，包括进水超标时向各政府相关部门及时汇报的机制，在应急方案中增加进水超标时的处置预案等。

他表示，对一般的城镇污水处理厂而言，还应对上游纳管企业作出限制，防止上游企业预处理时将可生化的污染物进行了处理，将难降解的污染物纳管排入污水处理厂，这种情况下，即使进水是达标的，出水仍可能超标。

对此，运营污水厂的A某深感赞同，他认为，具备一只专业化的运营团队、具备与污水管网管理部门、企业排污管理部门等相关部门进行有效沟通的能力、应急处置能力、资金保障实力、对环保事业怀有高度的社会责任感等都是运营污水厂应具备的核心能力。

A某表示，污水厂运营过程中，不可避免地要面对各种不可控的突发状况，这些状况势必给安全平稳运行带来风险和隐患。

在运营企业可控范围内，为避免水质超标，主要需提升运营团队的预判能力、快速反应能力，在进水正常的情况下一个有经验的运营商一般都具备达标运行的能力，因此进水水质水量的变化对整个工艺影响程度的判断以及出现可控风险后快速处置能力就成为避免水质超标的关键。

A某表示，管网的收集范围、收集区域居民的生活习惯和企业的生产规律、管网整修和重新规划等都会影响进入污水厂的水质水量，进而造成运行中出水指标的波动。对于这些运营企业无力干预的问题和情况，就只能依靠相关部门出台指导政策、加强辖区企业和管网的调查监管，帮助运营企业避免上述不可控因素造成的运行风险和超标隐患。

同时，污泥处理处置方式已逐渐成为制约污水厂达标运行的关键因素，作为污水厂运营企业，希望相关部门能够在污泥处置设施上进行总体规划和布局，帮助企业合法、合理解决污泥处置问题，避免因系统污泥浓度过高导致的出水超标风险或处理能力下降的隐患。

A某认为，污水厂作为担负着环境保护和经济民生责任的特殊主体，努力履行自身职责的同时，也需要相关部门根据污水处理的行业特点，给予合理范围内的政策支持。

比如进水超标、运营企业在履行应尽责任及义务后依然造成出水超标的，建议减轻或免于对运营企业的处罚；开始通水调试至通过环保验收期间，适当放宽出水考核标准。

增值税相关法律规定环保处罚超过1万元，三年不予返还增值税，但《水污染防治法》规定的超标最低罚款起点为10万元，因此企业一旦超标实际面临的直接经济损失十分巨大，其中规模较大的污水厂甚至高达1000万元以上（例如此次的国中水务秦皇岛污水厂），一些盈利能力较弱的企业不得不宣告破产。

A某认为，对于出水超标本身，大部分情况都是轻微超标，该行为对环境及公共利益造成的影响与其承担的直接经济损失是极不对等的，更何况很多时候都是因进水超标等非运营企业责任引起的出水超标，因此建议修订其合理性。污水厂的正常连续平稳运行离不开必要的资金支持，只有各相关方明确职责划分，各担其责，秉持契约精神，积极践行履约，才能尽量避免影响企业运营的意外情况的发生，降低可能造成的环境和经济损失。

经历了水务改革二十年的快速发展，我国污水处理市场已处于成熟阶段，工艺技术、商业模式、价格机制等要素已逐步规范，是目前水务行业中发展最为成熟的行业。但近年来随着环保在国家层面的重视度提升，以及行业标准的不断提高，污水治理要求及行业监管力度不断上升，以“进水超标导致出水超标”为代表的行业问题也在逐步凸显。

在当前污水处理领域主要需求从建设转向运营的大背景下，污水超标问题也在逐步引起国家相关部门的重视。

例如，2018年11月，河北省住房和城乡建设厅、河北省环境保护厅（现已更名河北省生态环境厅）印发了关于《城镇污水处理和城市黑臭水体整治专项行动方案》的通知，明确进水异常导致的出水超标应从轻或减免处罚。

2019年2月，生态环境部召开例行新闻发布会，生态环境部水生态环境司司长张波在会上表示，进水超标不是免责理由，进出水超标责任应分开追究。

2020年4月，济南市生态环境局召开政策说明会，就日前印发的《减轻和免除行政处罚的实施意见(试行)》(以下简称《意见》)作出解读。《意见》明确，城镇生活污水处理厂因进水浓度超标导致的出水超标的，在符合一定条件时可在法定最低处罚额以下减轻处罚。

对于国中水务下属污水处理厂出水超标被政府强制接管，您怎样看？欢迎底部留言讨论。对于事件后续发展，中国水网也将持续跟踪，欢迎关注。

另一起鹏鹞环保的西宁污水厂被强制按管理事件，如出一辙。

只不过，当年的西宁污水处理厂，由城管操刀，强制接手，显得更为激进：

西宁污水处理政企七年合作变“互撕大战”

　　省会城市和知名企业的七年合作变成互撕大战：企业指责政府欠费三千万，政府认为企业污水不达标；企业经仲裁强封水务局账号，政府则强制接管污水处理厂。

　　在面对污水处理超标难题长达一年之后，中国水务领域的知名企业江苏鹏鹞环保集团（以下简称鹏鹞环保），终在青海省省会西宁折翼。

　　7年前，鹏鹞环保曾以1.8亿元的中标天价进入西宁污水处理行业，最高时包揽全市70%的污水处理任务。7年后，它却被当地政府扫地出门。

　　从2015年3月开始，鹏鹞环保被开具13次罚单和处罚听证告知书、罚款高达2500多万。其中，西宁市环保局开具二张按日连续处罚的天价罚单，总额近2300万元。

　　随后，西宁市政府出动包括公安、城管执法、西宁排水公司的人员，进入西宁鹏鹞污水处理有限公司运营的西宁市第三污水处理厂（以下简称“三污”），强制予以接管。

　　接管的理由，正是因为涉嫌排污超标。10月14日，在“三污”的湟水河贵南桥段排水口，西宁市委书记王晓，带着分管副市长许国成和市环保局官员，一起查勘这里翻腾的白色泡沫后，指示要严肃处理。

　　“由于资金投入不足、管理不善、运行不畅、造成污水直排湟水河，给湟水河造成了严重的污染。”西宁市水务局《关于第三污水处理厂经营权有关事宜的函》如此写道。

　　这原本是一件处罚违法企业的正面典型案件，但鹏鹞环保却四处“申冤”。按照鹏鹞环保总裁王洪春的说法，污水处理厂出水超标，是因为进水已超标，无法满足设计要求；而且此前鹏鹞环保和当地政府已有激烈的诉讼纠纷。“有句老话叫‘好聚好散’，我也不想走到这步。”

　　西宁市政府相关部门都选择了沉默。通过联系了环保局、水务局、财政局等官员，均婉拒了采访。“现在还是处于一个比较敏感的时期。”西宁市水务局一名官员说。

　　四年蜜月

　　鹏鹞环保进驻西宁已有多年。早在2008年5月，它先是通过招投标与西宁市水务局签订了特许经营协议，以最高价1.8亿元中标，运营西宁市第一污水处理厂（以下简称“一污”），处理设计能力为8.5万吨/天。2010年8月，鹏鹞环保再度与西宁市排水公司签订委托运营协议，获得“三污”运营权，处理能力为10万吨/天。两厂在青海省的节能减排任务达到60%，在西宁市达到70%以上。

　　“当初我们进入西宁，是用最高收购价中的标。”王洪春说，当年公司在“一污”项目上利润并不大，他们更看重的是“三污”和后续建设项目的利益。“当时预计后续还可能会建设20万吨。”

　　这场“婚姻”结缘初期尚算和谐。“刚开始，公司还是主要由西宁市水务局的人在运营，政府的结算和配合也算到位。”鹏鹞环保运建部经理纪仁华说。

　　纠纷源于青海省财政厅2012年印发的“青财建字（2012）76号”文件。这份文件要求，青海省内的城镇污水处理厂补贴，要按实际污水处理量及运行费用执行。而按照鹏鹞环保和西宁市政府的协议规定，政府承诺保障达到设计的污水处理量——如果达不到，也要按设计量核算费用。

　　按协议约定的设计处理量，还是按上级部门要求的实际处理量——这让西宁市政府陷入了两难困境。

　　“我们也能理解政府的难处，要么违约，要么是违背上级的行政指令。”纪仁华说。

　　为此，西宁市政府曾一度召开协调会。会上，市政府方面曾有人建议按协议执行，但在最后的会议纪要上，政府最终决定要依照财政厅文件执行。

　　据了解，按照污水设计量核算费用属行业惯例。据鹏鹞环保相关人士介绍，设计量和实际量差别不大，巨额欠费的产生主要来自价格的变动。按照协议约定的“两年调价一次”的行业惯例，鹏鹞环保当时提出调价，“我们本该在2010年、2012年两次分别提价，最少也要8毛/吨，但政府坚持还是维持原来的7毛。”仲裁结果是按照调价而定。

　　由于始终无法达成一致，2013年10月，鹏鹞环保通过仲裁手段，起诉西宁市政府欠款不交。“我们是迫不得已，才打了这场官司，谁也不想跟地方政府撕破脸。”王洪春说。

　　最终的裁决是，西宁市政府须向鹏鹞环保支付3000万元的拖欠污水处理服务费，以及近千万元的违约金。由于西宁市政府没有主动履行，鹏鹞环保又再度申请强制执行，查封了市水务局的相关账号。

　　“我们以为仲裁胜诉，法律关系确定了，以后的问题应该就能解决。谁也没想到，胜诉后，后面的污水处理费，他们仍然还是依照老样子拒交，一切都没改变。”鹏鹞环保方面的一名工作人员表示。此事没有进一步协调，按照鹏鹞环保的说法，截至2015年8月，政府已再度拖欠4300多万元，如果再加违约金，已突破5千万元。

　　笔者致电西宁市财政局领导，并发出要求采访的手机短信，但截至发稿时，始终未能得到回应。

　　天价罚单

　　但这一回，鹏鹞或不再能打赢官司了。鹏鹞环保的污水处理水质出事了。

　　从2015年3月开始，鹏鹞环保陆续收到了多份来自西宁市环保局的罚单，行政处罚的理由，是“一污”和“三污”处理后的水质未能达到排放要求。

　　“第一次处罚，环保局直接下了行政处罚决定书，针对的正是去年12月、今年1月、2月，这三个月的出水超标。”纪仁华说。后处罚改为收取40多万元排污费。

　　不过，随之而来的是更为严厉的天价罚单：按日处罚。2015年7月15日，西宁市环保局对“一污”开出罚单，高达1300多万元。原因是“一污”自从由青海洁神环保公司实施提标改造后，调试至今，一直未能达标。

　　而8月5日，“三污”也收到了800多万的罚单。两项加起来，接近2300万元。

　　鹏鹞环保承认出水水质超标问题。“COD（化学需氧量）、总磷等指标确实严重超标。”王洪春说，但他拒绝将之归咎于己。

　　“‘一污’是城市生活污水厂，不是专门的工业污水处理厂，没有处理大量超标工业污水的能力。”王洪春说，2014年8月起，西宁市有大量高浓度废水进入污水处理厂，2015年3月，更进入了高浓度的油污废水，致使污水处理系统遭到严重破坏。

　　当初双方的协议对进水水质有明确要求，以总磷（单位毫克/升）为例，指标是4到4.5之间，但据鹏鹞环保的说法，他们经常接到的进水总磷指标都在15到22之间。

　　不过，这一数据并没有得到西宁市环保局认可。“他们认为我们没有CMA证书（中国计量认证）。”王洪春说。

　　“COD、BOD（生化需氧量）超标，通过工艺加料、增加成本的方式，能做到达标排放。但总磷是超一点也处理不了的。”纪仁华说。

　　现在，轮到鹏鹞环保左右为难了。“全负荷运营，因进水浓度高，出水不能达标要罚款；采用谨慎减量运营，来不及处理的污水外溢，环保局又要罚款。根据国家规定，城市污水处理厂又不能停运，我们都不知如何运营了。”王洪春说。

　　2015年8月6日，王洪春赶赴西宁，希望约见分管的副市长许国成。副市长没见到，但他发现：“问题已非常严重，西宁‘一污’处理完全不达标，‘三污’污水外溢，问题非常严重，其运营状况已到不能容忍的地步。”

　　更糟糕的是，水厂污泥量急剧增加。按设计标准，两个污水处理厂每天的污泥处理量在100吨/天左右，现在两厂每天污泥处理量超过130吨，而处理系统中的污泥浓度仍居高不下。

　　青海省环保厅5月14日出具给西宁市政府的一份函件证实了这一点。“西宁市第一、第三污水处理厂接纳的东川工业园区工业废水水质不稳定，高浓度废水对污水处理工艺造成较大冲击，也是影响污水处理厂稳定运行的重要原因之一。”

　　青海省环保厅并要求西宁市“督促环保部门和园区管委会立即对企业生产废水排放情况进行全面排查，对废水排放未达到污水处理厂接纳水质要求和偷排工业废水等环节违法行为，……确保进入污水处理厂的废水水质稳定。”

　　西宁市环保、水务部门随后组织人员进行调查，但迄今未见有公开结果。

　　“离婚”时刻

　　屡次提及进水超标，或许是鹏鹞抗辩的理由。“我们过去也有超标。”纪仁华说，“在业内三个月有一两次超标，都还算正常，只要说明是进水问题，一般都不会处罚”。

　　但王洪春抱怨，公司在环保处罚听证时，曾提供了充足的数据说明出水超标的原因是因进水浓度超出设计标准而致，但因没有CMA资质，被一口否决。

　　“我们公司经营了三十多个大型污水处理厂，对化验室管理都是按规范培训上岗，其他污水厂化验数据都基本与环保监督部门的监测数据相同或相近，唯独西宁市环保局监测数据和我们监测数据误差极大。”王洪春说，为了证实自己的观点，他先是在西宁市周边找有资质的单位进行监测，遭到拒绝后，他一度跑到兰州请来了第三方监测机构，来证明自己的结论。截至发稿，第三方尚无结论。

　　鹏鹞环保一些人士认为，这或许是双方难以合作，西宁政府有意收回污水处理厂的原因。但也有人指出，这或许只是单方猜测。“水外溢，按道理，本可直接抓人移送公安机关。”但西宁市并没有采取极端措施，“他们或许已经抱着很大的善意。”

　　西宁市的环境压力并不小。知情者指出，此前的2014年6月，环保部根据2013年上半年及全年总量减排考核情况，曾对“三污”进行了挂牌督办，要求优化治理工艺，完善中控系统和在线监控设施，规范污泥处置。直到2014年9月才解除督办。而在湟水河往兰州方向的小峡口断面，今年的污染物指标与去年同期相比，已经高了30%。“如果再被环保部约谈或督办，谁也吃不消。”

　　不管如何，这一次鹏鹞环保已决定退出西宁市场。“如果还要继续，还是得按这种仲裁方式收费。大家都很累，现在就是谈如何离婚的问题了。”纪仁华说。